維護農村婦女涉土地合法權益行政檢察典型案例

　　案例一

　　支某蘭訴山東省某市自然資源和規劃局集體土地登記檢察監督案

　　【關鍵詞】

　　行政生效裁判監督 外嫁女 宅基地使用權登記 抗訴

　　【基本案情】

　　支某蘭與支某瑞系姐弟關系，其父支某(2011年去世)在山東省某市某村有宅基地一處。2015年，支某瑞向某市國土資源局(現更名為某市自然資源和規劃局)申請案涉宅基地使用權的變更登記，市國土資源局同意并向支某瑞頒發集體土地使用證。2018年10月12日，支某蘭以某市國土資源局為被告、支某瑞為第三人向某區人民法院提起行政訴訟，請求依法撤銷該局為支某瑞頒發的集體土地使用證。某區人民法院于2019年4月25日作出行政裁定，認為支某蘭現非案涉土地所在集體經濟組織成員，不能獲得案涉土地使用權，該土地頒證行為不影響支某蘭權益，裁定駁回支某蘭的起訴。支某蘭不服一審生效裁定，向某市中級人民法院申請再審。市中級人民法院于2020年6月4日裁定駁回支某蘭的再審申請。支某蘭向某區人民檢察院申請監督。

　　【檢察機關履職情況】

　　某區人民檢察院依法受理。經聽取當事人意見、調取法院卷宗和案涉土地登記原始檔案、聽取原審法官意見，查明：某市國土資源局主要基于案涉宅基地上房屋的《房屋繼承協議》，認定支某瑞因繼承房屋獲得土地使用權，從而為支某瑞頒發集體土地使用證，但該繼承協議列明了宅基地上房屋的5名繼承人，并未寫明僅由支某瑞一人繼承。另查明，支某蘭原系該村集體經濟組織成員，婚后因孩子上學原因將戶口遷出，目前生活較為貧困。

　　某區人民檢察院經審查認為，根據國土資源部、中央農村工作領導小組辦公室、財政部、農業部《關于農村集體土地確權登記發證的若干意見》，非集體經濟組織成員因繼承房屋占用農村宅基地的，可按規定登記發證。本案中，雖然訴訟時支某蘭并非該村集體經濟組織成員，但其系支某的合法繼承人，與案涉宅基地登記行為存在利害關系，法院以支某蘭現非案涉土地所在集體經濟組織成員，以土地頒證行為不影響其權益為由，裁定駁回起訴，適用法律確有錯誤。某區人民檢察院提請市人民檢察院抗訴。

　　市人民檢察院經審查，依法提出抗訴。市中級人民法院采納抗訴意見，于2021年11月17日裁定撤銷原審裁定，指令某區人民法院繼續審理本案。某區人民法院于2022年9月26日作出行政判決，撤銷案涉集體土地使用證。某市自然資源和規劃局、支某瑞不服一審判決，提出上訴。市中級人民法院于2023年3月6日判決駁回上訴，維持原判。同時，某市人民檢察院審查認為支某蘭符合司法救助條件，協助其申請司法救助。

　　【典型意義】

　　集體經濟組織中的“外嫁女”權益保護問題成為社會普遍關注的問題。新修訂的《中華人民共和國婦女權益保障法》明確規定，婦女享有與男子平等的繼承權，婦女依法行使繼承權，不受歧視。申請農村土地承包經營權、宅基地使用權等不動產登記，應當在不動產登記簿和權屬證書上將享有權利的婦女等家庭成員全部列明。戶口遷出的“外嫁女”雖然不再是原集體經濟組織成員，但其通過取得宅基地上房屋的繼承份額，可以登記為宅基地的使用權人。針對法院以“外嫁女”與被訴土地使用權登記行為無利害關系為由裁定駁回起訴的案件，檢察機關圍繞爭議焦點，強化調查核實，厘清事實、準確適用法律，以高質效法律監督促進司法公正，維護婦女的合法權益。

　　案例二

　　張某甲訴江蘇省某鎮人民政府土地權屬不予受理決定檢察監督案

　　【關鍵詞】

　　行政生效裁判監督 外嫁女 土地權屬 行政爭議實質性化解

　　【基本案情】

　　張某甲原系江蘇省某鎮某社區居民，其父母曾建有瓦房四間，并育有四女，后四女因婚嫁戶口均從某社區遷出。張某甲父母先后去世。2005年，某社區將張某甲父母的宅基地、承包地收回，重新發包給張某甲堂兄張某乙經營并簽訂土地承包經營合同，某市人民政府向張某乙戶頒發了農村集體土地承包經營權證書。2007年3月，張某甲離異后，戶口遷回某社區。2013年5月，張某乙夫婦將張某甲父母所建房屋拆除。張某甲等四姐妹將張某乙夫婦訴至法院，要求恢復房屋原狀，未獲法院支持。后張某甲的其他姐妹均出具書面申明，自愿放棄繼承權。2015年12月，張某甲向某鎮政府遞交宅基地使用權確權申請書，請求確認其父母原宅基地、承包地的土地使用權歸其享有，確認張某乙與某社區簽訂的土地承包經營合同無效。2017年3月，某鎮政府對張某甲的確權申請作出不予受理決定。張某甲不服該決定，提起行政訴訟。一審法院認為，案涉土地已被某社區收回并發包給張某乙承包經營，根據《土地權屬爭議調查處理辦法》第十四條規定，農村土地承包經營權爭議案件不屬于土地權屬爭議受案范圍，某鎮政府作出不予受理決定，符合法律規定，張某甲可依法另行尋求權利救濟，遂判決駁回張某甲訴訟請求。張某甲提出上訴、申請再審，均未獲支持。張某甲不服，向某市人民檢察院申請監督。

　　【檢察機關履職情況】

　　某市人民檢察院依法受理。經審查原審卷宗，檢索關聯案件，實地走訪調查，查明：自2013年以來，張某甲因案涉房屋及土地爭議提起財產損害賠償、不當得利返還、土地登記行為違法等13件民事、行政訴訟，其訴求均未獲支持。相關生效判決雖已確認張某甲因繼承取得案涉房屋所有權及宅基地使用權，亦指出某鎮人民政府應當針對張某甲多年反映的宅基地被侵占問題妥善做好協調工作，但均未對該問題作出具體明確的裁決，導致案涉爭議始終“訴而不決”。目前案涉社區已整體搬遷，張某甲回其父母原宅基地處重新申請建房不具有現實可能。張某甲常年在外務工，居無定所，多次訴訟實質是為求得其今后回原籍生活的“容身之所”。

　　檢察機關經審查認為，本案為土地承包經營權爭議，不屬于人民政府土地權屬爭議受案范圍，終審判決并無不當。但某社區未經張某甲等法定繼承人同意，以自然閉戶處理收回案涉土地，侵犯了張某甲等人的繼承權，且張某甲戶口遷回某社區后，作為村民亦應享有相應宅基地使用權。案涉爭議持續近十年，歷經多輪訴訟，張某甲的合法權益一直未能得到有效維護，且有引發新訴訟的可能，兩級檢察機關遂決定一體開展化解工作，徹底解決其多年“程序空轉”難題。

　　某市人民檢察院致函某鎮人民政府，指出張某甲權益受到侵害客觀存在，鎮政府應重視張某甲合理訴求，處理好當事人房屋土地問題，避免爭議激化上行，保障婦女合法權益。同時，向當地婦聯通報該案情況，共同至某鎮政府開展化解工作。鎮政府充分聽取檢察機關和婦聯意見后，召集政法綜治中心、某社區等部門商討解決方案，最終確定張某甲可憑村民資格，以拆遷安置價格購買一套安置房用于解決居住問題。同時，檢察機關向張某甲說明重新建房已不現實，應盡早從訴累中解脫，開始新生活。張某甲感受到人民政府的誠意，同意某鎮政府方案。2022年10月11日，張某甲與某鎮政府簽訂和解協議，張某甲向檢察機關撤回監督申請。該案的行政爭議與民事糾紛得到實質性化解。

　　【典型意義】

　　新修訂的《中華人民共和國婦女權益保障法》規定，婦女在土地承包經營、宅基地使用等方面，享有與男子平等的權利。涉及村民利益事項的決定，不得以婦女未婚、結婚、離婚、喪偶、戶無男性等為由，侵害婦女在農村集體經濟組織中的各項權益。在辦理爭議歷時長、關聯訴訟多、民行交叉的涉損害“外嫁女”權益案件時，檢察機關針對“案結事不了、程序空轉”等問題，堅持人民至上、檢察為民，聚焦群眾急難愁盼問題，準確把握法律關系實質，統籌考慮法理情，綜合運用實地走訪、工作函告、協同屬地婦聯共同化解爭議等方式“一攬子”化解行政爭議與民事糾紛，切實維護農村婦女的合法權益，促進社會公平正義。

　　案例三

　　湖南省某市某區人民檢察院依法保障“外嫁女”土地征收權益檢察監督案

　　【關鍵詞】

　　行政類案監督 外嫁女 征收補償安置標準 訴源治理

　　【基本案情】

　　2016年以來，湖南省某市自然資源和規劃局某區分局(下稱某自然資源和規劃分局)在履行土地征收管理職能過程中，對在公安戶籍管理系統單獨登記立戶的“外嫁女”張某及其子、王某及其女、易某及其子，分別納入張某、王某、易某的近親屬戶進行補償安置。張某、王某、易某均不服，提起行政訴訟。2017年6月，在張某行政訴訟案中，某區人民法院判決某自然資源和規劃分局應按單獨一戶核算征收補償安置款，某自然資源和規劃分局依法履行了判決確定的義務；2018年12月，在易某行政訴訟案中，某自然資源和規劃分局主動按單獨一戶標準計算了安置補償費；2019年4月，在王某行政訴訟案中，某自然資源和規劃分局當庭發表“外嫁女”不按單獨一戶進行補償安置的答辯意見。上述三起案件，某自然資源和規劃分局對“外嫁女”是否按照單獨一戶核算征收補償安置款，認定標準不統一。

　　【檢察機關履職過程】

　　某區人民檢察院在開展“全面深化行政檢察監督依法護航民生民利”專項活動中，以張某、王某、易某等三起具有典型性的案件為切口，通過數據檢索，發現全區涉“外嫁女”土地征收補償行政訴訟多達上百件。某區人民檢察院經研判，決定開展類案監督。通過走訪行政機關、人民法院及村民委員會，調取案卷、查看資料，發現行政機關對“外嫁女”征地補償安置標準不統一的問題較為突出，還存在行政訴訟答辯“同案不同辯”應訴不規范等問題。

　　2022年3月29日，某區人民檢察院向某自然資源和規劃分局發出檢察建議書，建議該局：1. 對“外嫁女”進行補償安置時，要充分保障婦女合法權益，以是否依法登記所在地常住戶口作為形式要件，以是否實際在本集體經濟組織生產生活為實質要件，綜合判斷其是否具有集體經濟組織成員資格。2. 對“外嫁女”是否按單獨一戶進行補償安置，制定統一的補償認定標準。3. 完善行政應訴機制，提升依法行政水平，維護政府公信力。檢察建議發出后，某區人民檢察院與某自然資源和規劃分局、某區婦聯多次召開聯席會，交流意見，共商整改重點。

　　2022年4月27日，某自然資源和規劃分局書面回復，表示進一步完善征地拆遷安置政策和補償認定標準；嚴格落實“三輪會審”機制，及時梳理總結涉拆案件情況；提升自身應訴能力水平。2022年5月，某自然資源和規劃分局制定新的《征拆安置政策和補償認定標準》手冊，對“外嫁女”制定了統一的身份認定、戶型認定的補償標準，按單獨一戶標準對符合規定的王某等“外嫁女”及其子女計算安置補償費。聘請4名專職律師負責行政應訴工作，從源頭堵塞行政應訴不規范問題。某區人民檢察院與某區婦聯會簽《檢察監督保障婦女權益協作配合機制意見》，在線索移送、支持起訴、行政爭議化解、司法救助等多方面達成合作意見，建立長效機制。2022年6月以來，該區未再發生因“外嫁女”補償安置標準不統一而引發的行政訴訟。

　　【典型意義】

　　征地拆遷補償，事關民生民利?！巴饧夼睉裼枰匝a償安置，以及補償安置標準是否一致，事關婦女群眾切身利益。在土地征收補償安置中，農村集體組織單獨登記立戶的“外嫁女”，應當平等享有安置補償權利，以單獨一戶按照統一標準進行補償安置。檢察機關在履行法律監督職責中，對于侵害“外嫁女”補償安置權益，已被人民法院判決糾正后仍得不到有效落實的多起同類不當行政行為，注重類案監督，找準深層次問題，推動完善制度構建，確保同類案件在同等條件下得到同等處理，促進訴源治理，充分彰顯了檢察機關敢于監督、善于監督的責任擔當。

　　案例四

　　錢某娟、季某熙訴浙江省某街道辦事處不履行征收安置補償職責檢察監督案

　　【關鍵詞】

　　行政生效裁判監督 外嫁女 集體經濟組織成員資格 安置補償 社會治理

　　【基本案情】

　　錢某娟系浙江省某鎮(現某街道辦事處)某村村民，婚后仍落戶在其父錢某戶內，育有一女季某熙，亦落戶在錢某戶內。2015年9月，錢某娟與其夫季某離婚，季某熙隨母共同生活。2017年，錢某娟、季某熙所在的某鎮某村列入拆改范圍，錢某的房屋在征收范圍內。2017年9月11日，錢某與某鎮人民政府簽訂《房屋征收安置補償協議》，錢某娟、季某熙未被計入安置人口。錢某娟、季某熙提起行政訴訟，請求撤銷《房屋征收安置補償協議》，并重新簽訂；附帶審查并確認某區政府安置補償實施方案中“雖戶口在冊，但已嫁于外村且無獨立合法產權房屋，不計入安置人口”的規定違法。某區人民法院判決駁回訴訟請求。錢某娟、季某熙不服，提出上訴、申請再審，未獲支持。錢某娟、季某熙向某市人民檢察院申請監督。

　　【檢察機關履職過程】

　　某市人民檢察院依法受理，并根據一體化辦案規定，成立兩級院辦案組，由某區人民檢察院檢察長包案辦理。經調閱法院卷宗材料，調取錢某的戶籍信息及某村集體經濟組織成員情況，咨詢區集體土地征收安置人口認定政策的制定背景及實踐情況，查明：錢某娟、季某熙的戶籍自始在某村，未變動，二人一直與錢某夫婦在該村生活。錢某娟系某村集體經濟組織成員，享受股權6.21股，有股權證。錢某簽訂房屋征收安置補償協議后，房屋被拆除，錢某娟、季某熙面臨住房困難。安置補償實施方案中的“已嫁于外村”，在實踐中解釋為“與外村人結婚”。

　　檢察機關經審查認為，錢某娟、季某熙自始系某村集體經濟組織成員，二人也未在其他農村集體經濟組織中享受宅基地分配使用、安置補償。安置補償實施方案損害婦女、兒童權益，不應作為否認“外嫁女”及其子女獲得安置補償待遇的依據?？紤]到提抗、審判、執行周期長，且可能引發新一輪訴訟，增加當事人的訴累，為從根本上保障當事人的權益，某市人民檢察院牽頭召開府檢、法檢聯席會議，研判“外嫁女”安置補償案件的司法裁判規則，某區人民檢察院與區房征辦、信訪局、街道辦事處等共同研究解決方案。經多方協調聯動，最終達成對錢某娟、季某熙補償50萬元的方案。2022年11月14日，錢某娟、季某熙領取補償款后，向檢察機關申請撤回監督申請。該案行政爭議得到實質性化解。

　　檢察機關由該案進一步推動行政機關制定科學、合法、可行的土地征收安置補償政策。目前，某區政府已修訂土地征收安置補償方案，涉“外嫁女”安置政策得以調整。

　　【典型意義】

　　男女平等是我國的基本國策。黨的二十大報告強調“堅持男女平等基本國策，保障婦女兒童合法權益”，充分彰顯黨中央對婦女兒童事業發展的高度重視。新修訂的《中華人民共和國婦女權益保障法》也要求檢察機關在履職中加強對婦女權益的保護。檢察機關在履職過程中，堅持問題導向，針對將“外嫁女”土地征收安置補償權益排除在外，違反男女平等基本國策及相關法律規定的現象，通過一體化辦案、成立聯合辦案組、院領導包案、府檢聯動、法檢聯動等方式，依法開展監督，妥善化解爭議，有效維護婦女合法權益。同時，通過案件辦理，推動地方政府在行政管理中重視婦女權益保障，完善土地征收安置補償政策，有力提升社會治理法治化水平。

　　案例五

　　俞某訴江蘇省某鎮人民政府違法拆除及行政賠償檢察監督案

　　【關鍵詞】

　　行政生效裁判監督 外嫁女 拆遷補償 獨立基本戶 行政爭議實質性化解

　　【基本案情】

　　俞某系某鎮村民，婚前與其父、兄共同居住。2007年俞某結婚，戶口未遷出，并一直居住在本村。因俞某屬于與村集體經濟組織以外人員結婚但戶口未遷出的“姑娘戶”，按照當地政策，不符合單獨分戶條件，俞某同其丈夫(外地人)在俞某父親宅基地翻建房屋240平方米，并多次申請宅基地及建房手續，但一直未能辦理。2017年，當地政府作出房屋征收決定公告，對俞某所在“城中村”改造項目內的居民房屋實施征地拆遷。房屋被鎮政府拆除后，俞某向某區人民法院提起行政訴訟，請求判令按照拆遷安置補償的標準，以房屋產權置換方式對房屋滅失損失進行賠償。某區人民法院審理認為，俞某與其父親并未分戶，其翻建房屋使用的是其父親宅基地，未辦理房屋建房手續。根據有關規定，案涉房屋不能按照拆遷補償的標準予以賠償，鑒于房屋確系俞某所建，可按照房屋重置價予以賠償(每平方米500元)。審理中，某鎮政府表示可以賠償90萬元，法院予以準許。俞某不服一審判決，提出上訴、申請再審，均未獲法院支持。俞某向某市人民檢察院申請監督。

　　【檢察機關履職過程】

　　某市人民檢察院依法受理。經調查核實查明：俞某房屋被拆除后，一直沒有經濟能力購買商品房，長期在外租房居?。挥崮痴煞蛟谠w經濟組織無住房、無宅基地；拆遷部門認為俞某是“姑娘戶”，按照當地政策，不同意按照“獨立基本戶”進行拆遷安置補償；俞某認為其一直在該集體經濟組織享有權利和承擔義務，系當地村民，在父輩宅基地上分戶建房并一直居住，應以“獨立基本戶”對其進行拆遷補償安置。

　　檢察機關經審查認為，因俞某未分戶且所建房屋未能辦理審批手續，終審判決并無明顯不當，但俞某的權益并未得到充分保障。本案系歷史遺留問題，涉及村民自治規則的正當性、傳統觀念根深蒂固等問題，爭議化解難度大。為此，檢察機關聯合當地婦聯，多次組織當事人協商，赴政府商談，引導當地政府切實增強男女平等意識，依法保障婦女在農村土地征收補償安置以及宅基地使用等方面享有與男子平等的權利。同時，多次赴俞某家實地開展聯合走訪慰問，為俞某提供心理疏導和關愛幫扶，減少其對立情緒。為進一步厘清外嫁女的相關法律、政策問題，2022年6月23日，檢察機關就該案召開聽證會，并邀請具有市區兩級婦聯代表身份的聽證員參與。會上，雙方圍繞爭議焦點充分表達意見、聽證員現場提問，明晰案件事實，就和解方案進行全面評估與多次磋商。最終鎮政府一次性補償數十萬元，合計先前賠償的90萬元，俞某得到的補償與拆遷補償的標準基本接近，雙方達成和解協議，俞某撤回監督申請。長達五年的行政爭議得以實質性化解。

　　【典型意義】

　　新修訂的《中華人民共和國婦女權益保障法》明確規定，國家采取必要措施，促進男女平等，消除對婦女的一切形式的歧視，禁止排斥、限制婦女依法享有和行使各項權益。婦女在土地征收補償安置以及宅基地使用等方面，享有與男子平等權利。針對歷史遺留問題，檢察機關在辦案過程中，堅持系統思維，統籌考慮拆遷安置爭議形成的法律問題、社會成因和歷史因素，為避免給當事人增加訴累，紓解其面臨的現實困難，通過公開聽證、聯合商談、入戶走訪等方式，推動當地政府研究制定合理的補償方案，促成當事人達成和解協議，實質性化解行政爭議，實現政治效果、社會效果、法律效果有機統一。

　　案例六

　　周某訴海南省某市某村委會某村民小組集體經濟組織成員資格確認檢察監督案

　　【關鍵詞】

　　行政生效裁判監督 外嫁女 集體經濟組織成員資格確認 行政爭議實質性化解

　　【基本案情】

　　周某于1979年10月6日出生，戶籍登記在某市某區某村其父親周某駒為戶主的家庭戶口中。周某的父母以家庭承包的方式，承包該村土地11.31畝，承包期限至2027年12月31日。2018年6月13日，周某與外地的馮某登記結婚，但戶口未遷出，未在夫家分配過農村承包土地或征地款。2020年10月，某村決定給戶口在本村的每個農業人員發放征地補償款共計人民幣80246元，村民小組以周某屬于在本集體沒有承包地的“外嫁女”，不具有集體經濟組織成員資格為由，拒絕向其支付上述征地補償款。

　　2021年1月6日，周某以村委會某村村民小組侵害其集體經濟組織成員權益為由向某市某區人民法院起訴，法院判決確認周某未喪失村集體經濟組織成員資格，仍系某村集體經濟組織成員。某村村民小組應向周某支付土地補償費80246元。該村村民小組不服，提出上訴、再審申請均未獲支持。期間，周某兩次請求某鎮人民政府、某鎮農業服務中心幫助解決確認集體經濟組織成員資格問題，鎮政府一直未處理，某村村民小組一直未支付土地補償款。周某向某市某區人民檢察院申請監督。

　　【檢察機關監督情況】

　　某區人民檢察院依法審查認為，某區人民法院判決認定事實清楚、適用法律正確；某鎮政府應當依法履行對某村委會某村村民小組不予確認周某集體經濟成員資格、侵害其合法權益行為的監督管理職責。2022年8月22日，某區人民檢察院向某鎮政府發出《檢察建議書》，要求及時協調、監督某村委會某村村民小組確認周某的集體經濟組織成員資格，并加強對轄區農村集體成員身份確認工作的指導，避免出現類似侵害“外嫁女”合法權益的情形。同時，某區人民檢察院組織公開聽證，商請某市某區某鎮政府代表、村民小組代表出席聽證，邀請人大代表、人民監督員、律師擔任聽證員，擺事實講道理，促進實質性化解本案爭議。

　　2022年9月7日，某鎮人民政府作出書面回復，已采納檢察建議，協調村小組人員確認周某集體經濟組織成員資格，并已將周某錄入集體經濟組織成員身份系統，向其出具了集體經濟組織成員股權證，并按程序分期向周某支付土地補償款。2022年11月1日，周某簽署了息訴承諾書。

　　【典型意義】

　　新修訂的《中華人民共和國婦女權益保障法》規定，婦女在農村集體經濟組織成員身份確認、土地承包經營、集體經濟組織收益分配、土地征收補償安置或者征用補償以及宅基地使用等方面，享有與男子平等的權利。認定“外嫁女”是否具有集體經濟組織成員資格，應當結合戶籍、土地承包經營權、權利義務關系等綜合認定，確保“外嫁女”應當享有的利益不落空。與他村村民結婚，但戶口未遷出，在本村承包土地、履行村民義務，且未在夫家分配過農村承包土地或征地款的“外嫁女”，依法具有集體經濟組織成員資格，享有相關合法權益。檢察機關履行法律監督職責中，對行政機關不依法履職導致“外嫁女”合法權益長期得不到解決的行政檢察監督案件，綜合運用檢察建議、公開聽證等方式，解決實質訴求，促進爭議化解，有效維護婦女合法權益。

　　來源：最高檢網站