農村土地“三權分置”的政策目標，是穩定土地承包關系、完善土地承包經營權的權能。修改后的農村土地承包法對此作了積極的回應，為鞏固和完善農村基本經營制度、深化農村土地制度改革、深入實施鄉村振興戰略奠定了基礎。

　　農村土地制度運行的進程表明，以“兩權分離”為理論基礎的原農村土地承包法已滯后于農村生產力發展水平，不能適應當前農業生產關系的變化。主要體現在：一是承包農戶轉讓土地承包經營權的條件嚴格，限制了承包農戶有償退出土地承包關系的渠道；二是禁止土地承包經營權抵押融資，遏制了承包農戶主要財產的金融價值的發揮；三是要求遷入設區的市并轉為非農業戶口的承包農戶交回承包地，對進城農民土地承包權益的保障不足；四是農村婦女土地承包權益保障不足。此外，對二輪承包到期后的承包地是否調整問題，立法上也應作出明確安排。

　　穩定土地承包關系，是農業生產自身規律和農村社會發展的客觀要求，一直是我國農村土地政策的基本目標。修改后的農村土地承包法，除了在第1條立法宗旨中明確規定“保持農村土地承包關系穩定并長久不變”之外，主要通過延長承包期、強化承包地調整條件來達到這一政策目標。其中規定，耕地承包期屆滿后再延長30年，草地、林地承包期屆滿后依照規定相應延長。這一重大修改，彰顯了中央堅定保護農民土地權益的決心，既穩定了農民預期，又為屆時進一步完善土地政策留下了空間。就二輪承包到期之后的承包地調整問題，修改后的農村土地承包法按照保持土地承包關系穩定并長久不變的精神，將承包地的個別調整局限于“因自然災害嚴重毀損承包地等特殊情形”。

　　完善土地承包經營權的權能，一直是賦予農民更多財產權利、深化農村土地承包經營制度改革、構建新型農業經營體系的關鍵一環。修改后的農村土地承包法總結“三權分置”試點改革的經驗，完善了土地承包經營權的權能。一是明確了承包農戶可以其依法取得的土地承包經營權擔保融資，這有利于搞活土地生產要素，緩解農村融資難問題。但土地承包經營權的抵押權實現之時，受讓人并不取得土地承包經營權，而僅能取得土地經營權，承包農戶仍然保有其土地承包經營權，滿足了“不論承包經營權如何流轉，集體土地承包權都屬于農民家庭”的政策要求。二是豐富了土地承包經營權的流轉方式，賦予了承包農戶更多的處分自由。比如，放寬了土地承包經營權轉讓的條件，不再要求承包方有穩定的非農職業或者有穩定的收入來源；明確承包方可以入股方式流轉土地經營權，不再局限于入股從事農業合作生產。

　　進一步保障進城農戶的土地承包經營權，是本次法律修正的主要內容。鑒于城鄉人口結構的變革是一個較長的歷史過程，現階段農民進城務工、落戶的情況也十分復雜，修改后的農村土地承包法作了三個方面的修改：一是補充、明確了承包期內農民進城落戶，無論是部分成員或舉家遷入，都不得以退出土地承包經營權作為前提條件；二是統一了農戶進城之后的土地承包經營權保障規則，不再區分遷入“小城鎮”和“設區的市”，農民不因進城落戶納入城鎮住房和社會保障體系而喪失土地承包經營權，不得強制收回進城農戶的承包地。進城農戶可以自主選擇如何處分土地承包經營權，既可以按照自愿有償原則，依法將土地承包經營權轉讓給本集體經濟組織其他農戶，也可以自愿有償地將承包地交回發包方，還可以流轉土地經營權。

　　為了更好地保護農村婦女的土地承包權益，修改后的農村土地承包法在原法基礎上新增加了三項規定，以防止婦女的土地承包經營權受到剝奪、侵害。一是規定承包農戶內家庭成員依法平等享有承包土地的各項權益；二是土地承包經營權證和林權證等證書應當將具有土地承包經營權的全部家庭成員列入；三是明確規定發包方剝奪、侵害婦女依法享有的土地承包經營權，應承擔法律責任。這些規定進一步表明，承包農戶內家庭成員共同共有土地承包經營權，不因成員的性別而存在權利分配上的差異。

　　值得注意的是，“三權分置”并不否定承包農戶的土地承包經營權。從土地承包經營權派生出土地經營權，反映的是承包農戶基于自主意愿以出租（轉包）、入股或其他方式處分其土地承包經營權的結果，承包農戶不因派生出土地經營權而喪失其土地承包經營權。從修改后的農村土地承包法的法典結構來看，法律上并沒有改變派生出了土地經營權之后土地承包經營權的法定名稱，“土地承包經營權”一語是傳統物權理論與中國土地制度相結合的產物，已廣為干部群眾所接受，如改用其他名稱容易引起農民的誤解和政策混亂，妨害現有土地承包經營權制度的穩定性。

　　同時，修改后的農村土地承包法第21條規定，二輪承包到期后再延長30年，表明土地承包經營權是有期限的。用益物權一般具有期限性，土地承包經營權為我國實定法上的一類用益物權，設定期限符合法理。

　　（作者分別系中國人民大學法學院博士后研究人員、西南政法大學市場交易法律制度研究基地教授）

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