農地制度作為農村農業的基礎性制度安排，對于鄉村發展和農民權益至關重要。認清農地制度的歷史方位，把握農地制度的變革方向，關乎未來農業現代化的進程。

　　一

　　改革開放以前，國家對農地實行集體所有、統一經營制度，這一制度支撐了我國的重工業優先發展戰略。1978年開始實行農地集體所有、家庭承包經營制度，對農產品增長和鄉村穩定起到了基礎性作用。改革開放以來，農地制度變遷的基本經驗是，探索集體所有制下農地權利安排的再分割。

　　第一階段是從“一大二公、人民公社”體制到“三級所有、隊為基礎”體制。權利分割的主要表現是將人民公社集體土地所有權與經營權的高度統一，變為以生產隊為核心的集體土地所有和統一經營，增大了生產隊安排種植、勞動分工、收益分配的處置權。

　　第二階段是從“三級所有、隊為基礎”體制到“集體所有、家庭承包”體制。權利分割的主要表現是，實現了所有權和承包經營權的分離，賦予集體成員使用權、收益權、轉讓權和剩余享益權，家庭成為農業經營的微觀基礎。

　　第三階段是農戶承包權與經營權的分離。20世紀80年代中期自發產生并一直持續至今的土地流轉和規模經營，自下而上地開啟了農地權利的第三次分割，實際發生的經營權逐漸得到法律的承認、界定和保護。2017年，耕地流轉率達到36.98%，農民合作社、企業和其他主體流入土地分別占22.70%、9.83%、9.96%。

　　二

　　伴隨高速工業化、城鎮化浪潮，中國的農業生產方式發生了歷史性轉變，法律賦予農戶的合一的承包權與經營權出現了事實上的分離，由此引發一系列問題。農地三權分置成為深化農村改革的頂層制度安排。黨的十八大以來，三權分置改革的制度設計，明顯地體現了問題導向的制度變遷路徑。習近平總書記指出，“完善農村基本經營制度，要順應農民保留土地承包權、流轉土地經營權的意愿，把農民土地承包經營權分為承包權和經營權，實現承包權和經營權分置并行。這是農村改革又一次重大制度創新”。

　　三權分置的基本制度安排是，明確集體所有權是農民集體的所有權，堅持農民集體是土地集體所有權的權利主體。土地承包權是賦予集體成員的財產權，土地承包權人對承包土地依法享有占有、使用、收益、轉讓、互換、出租、入股、抵押、退出的權利。土地經營權是各類農業經營主體享有的耕作權，宗旨是為耕作者提供穩定的土地使用和投資預期。

　　三

　　農地三權分置改革以來，各地根據自身的實際條件積極開展探索實踐，農地制度各項權利的內涵與關系漸趨明晰。

　　成都崇州“土地股份合作社+職業經理人+農業社會化服務”三位一體農業經營模式。其制度安排是：以土地股份合作社集合農戶成員所有權，按照農戶入社自愿、退社自由、利益共享、風險共擔的原則，將農戶土地承包經營權折資折股，組建土地股份合作社。以農業職業經理人專業化耕作實現承包權與經營權的分離。通過政府引導、市場參與、多元合作，構建農業生產、科技、品牌和金融四大服務體系，為農業經營者提供社會化服務。崇州新型農業體制提高了農業經營效率，2016年全市土地股份合作社水稻畝產平均為565公斤，明顯高于四川省、成都市、崇州市的水稻平均單產水平。

　　上海松江的村社型家庭農場，其主要制度安排為：一是實行土地承包經營權統一流轉。由村委會將土地承包經營權回收到集體手中，農戶獲得500斤/畝/年稻谷實物折價的租金，區政府對其中的老年農民（男60歲、女55歲以上）在上海市新農保基礎上追加150元/月的補貼。二是選擇本村農戶成為家庭農場主。家庭農場是土地經營權的權利主體，以其集體經濟組織成員身份、通過流轉方式從集體經濟組織處獲得適度規模、一定期限的土地經營權。集體經濟組織對家庭農場進行考核，考核結果作為發放補貼和退出的依據。松江家庭農場農業績效提高比較明顯，2016年，農場水稻平均畝產585公斤，比推行家庭農場前增產34公斤，戶均年收入從2007年的5~6萬元增至12.2萬元。

　　貴州六盤水“資源變資產、資金變股金、農民變股東”改革。其制度安排是：一是村集體以自然資源性資產和可經營性資產使用權折價入股。二是各級涉農財政資金及扶貧專項資金在不改變性質和用途的前提下入股。三是農民自愿以自有耕地、林地的承包經營權、宅基地使用權以及資金（物）、技術等折資入股。四是經營主體有權使用入股資源和資金自主從事生產經營并獲得收益，可利用土地經營權抵押融資。“三變”改革后，2016年全市新增村集體經濟收入1.08億元，消除了“空殼村”。截至2017年年底，全市入股受益農民167.79萬人，125.23萬入股農民當年戶均分紅2047元。

　　從地方實踐來看，三權分置必然發生集體所有權、成員承包權與經營主體經營權的權利重組與合約再議定，使得集體所有權進一步明確，農戶承包權內涵更加清晰，經營者被賦予獨立的經營權。農地三權分置對中國未來農民土地權利、農業轉型和城鄉關系都將產生重大影響，對于集體所有制下集體所有權、農戶承包權、經營主體經營權的權利組合與合約變化，值得進一步關注。

　　（作者：冀縣卿系南京審計大學公共管理學院教授；熊雪鋒，系中國人民大學經濟學院博士研究生）

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