提要

　　改革開放以來，我國基本建立了全覆蓋、保基本、多層次的社會保障體系，下一步的改革目標是建立全國統一的基本社會保障制度，實現城鄉社保一體化，建立更加公平、可持續的社會保障制度。這是我國全面建成小康社會、邁入高收入水平國家的必然選擇，而社會保障審計應順應這一趨勢，將審計重點從社保基金征收與發放等方面的合規性審計轉移到社保體系的績效審計、社保制度的戰略性審計等有關社保制度的頂層設計和戰略規劃上來。

　　社會保障是現代國家的一項基本制度，日漸成為國家治理的重要職責之一。建立全國統一的基本社會保障制度是利國利民、長治久安的奠基石，是我國全面建設社會主義現代化強國的重要保障。

　　一、構建我國城鄉“公正、平等、共享”的社會保障體系

　　改革開放40多年來，我國社會保障制度體系逐漸完善和優化，基本建立了全覆蓋、保基本、多層次的社會保障體系，建立并逐步完善了城鎮職工基本養老保險制度和基本醫療保險制度，建立了新型農村社會養老保險制度（簡稱“新農保”）和新型農村合作醫療制度（簡稱“新農合”）。但在基本社會保險方面，總體現狀是城鄉分割、區域分離、群體分立，其中，社保制度城鄉分割是最突出的問題，形成了我國基本社會保障制度城鄉分割的二元結構。

　　我國社保制度改革的下一步是建立全國統一的基本社會保障制度，實現城鄉社保一體化，建立更加公平、可持續的社會保障制度。但在農村地區，由于經濟主體的缺失，實際保障制度和保障水平上仍然嚴重滯后，土地幾乎承擔了農村居民全部的社會保障功能，這在某種程度上固化了我國經濟二元化結構，嚴重影響了我國現代化的發展。隨著我國社會經濟的發展和經濟結構的轉型，特別是伴隨著我國小康社會的全面建成，我國人均收入即將進入高收入國家行列。社會保障制度作為我國經濟社會結構安排的重要制度一定會走出二元化，趨于一體化。城鄉社會保障制度一體化，不僅僅是城鄉社會保障制度與服務的相互銜接與協調，而是要實現城鄉社會保障制度的一體化融合，構建我國城鄉“公正、平等、共享”的社會保障體系，這也是當今各國社會保障制度的根本理念所在。

　　二、城鄉社保一體化將是必然趨勢

　　隨著生活水平的大幅提高和國力的持續增強，城鄉社保一體化將是必然的趨勢。首先，公平正義呼喚城鄉社保一體化。公平正義是中國特色社會主義的內在要求。人民群眾對美好生活的向往，就是我們黨和政府的奮斗目標。社會保障作為國民收入再分配的重要手段，要更加注重公平。為此，黨的十九大報告進一步把整合目標定位為更加公平、可持續的社會保障制度的建立；其次，社會主要矛盾需要加大收入再分配力度，而城鄉社會保障一體化最能促進城鄉居民的公平分配。城鄉一體融合、公正公平合理的社會保障制度是解決人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾的重要一環。

　　目前，我們基本建立了全覆蓋、保基本、多層次的社會保障體系，并在一定程度上提高保障水平，但保障制度尚未統一，城鄉保障尚未一體。城鄉社會保障的制度融合，解決的是城鄉社保制度的公平性矛盾問題，即農村居民和城鎮無業居民是否可以達到與城鎮職工在統一制度層面上獲得公平社會保障的問題，這有賴于城鎮職工社會保障繳費制度的改革，將社保繳納與職工收入脫鉤，解決再次分配初次化的問題；或者退而求其次，給予農民和城鎮無業居民這個非城鎮職工群體設定一個社保繳納的工資基數，解決農民缺乏經濟主體（單位）的問題。城鄉社保制度融合了，具體的社保繳納基數才能一體，表里如一，機制健全，才能做到制度的真正公平。在制度公平即起點公平的前提下，再去解決城鎮居民與農村居民之間、企業部分退休人員與機關事業單位人員之間在具體社保程序方面的程序公平問題，即“待遇差”問題，也就是解決這兩對社保“雙軌制”疊加情況下的城鄉分割、區域分離、群體分立問題，最后，在社保權益基礎上，實現社會保障的結果公平，即實現在社保最終待遇方面人與人之間的基本公平與合理。這是社會保障制度下一步改革的重點內容，也是國家社會保障可持續的關鍵所在。

　　三、社會保障審計應將重點放在社會保障公平審計上來

　　根據十九屆四中全會的部署，即“完善覆蓋全民的社會保障體系。堅持應保盡保原則，健全統籌城鄉、可持續的基本養老保險制度、基本醫療保險制度，穩步提高保障水平”。社會保障審計應將重點放在社會保障公平審計上來。

　　社保審計具有三個層次。第一個層次是社會保障合規性審計，社保基金的征收與發放是否符合國家社保政策的規定，屬于會計審計的范疇，這是最低層面的社保審計，也是我國目前在社會基金審計工作的重點內容。第二個層次是社保基金績效審計，即對社保基金在養老、醫療方面發揮作用的績效、調整收入分配的績效、基金保值增值運營的績效等進行審計。這一層面的審計，目前漸漸地開始增多起來，但由于社會保障制度的城鄉分割、區域分離、群體分立三大問題的存在，給社保基金的經濟績效、收入再分配績效、社會績效評價帶來了很大的困難，效果不是很好。第三個層次是社會保障制度審計，即社保戰略性審計，這是今后社保審計的重點。

　　所謂社保戰略性審計，即需要從國家發展的大局和國家發展戰略層面，對現行社會保障制度進行全面深入的審計，屬于社會保障戰略性審計，是最高層次的社保審計。社保戰略性審計的目的是全面評估我國社會保障制度及其執行情況服務國家戰略目標實現方面的整體效用，以及在國家發展戰略目標的實現上，應如何進行社會保障制度的頂層設計、怎樣把握改革的輕重緩急、具體調整的路徑和步驟如何實施等，保障國家發展戰略和發展目標的順利實現，順利完成到本世紀中葉建成社會主義現代化強國的目標。因此，隨著全面經濟體制改革的深入，我國社會保障制度必然向城鄉社保一體融合的方向發展，與之對應社保審計將向社保績效審計和社保制度審計轉型。

　　（作者單位：南京審計大學經濟學院）