中央經濟工作會議指出，要正確認識和把握碳達峰碳中和。實現碳達峰碳中和是推動高質量發展的內在要求，要堅定不移推進，但不可能畢其功于一役。要堅持全國統籌、節約優先、雙輪驅動、內外暢通、防范風險的原則。本期邀請專家圍繞會議精神進行解讀，并為貫徹落實會議精神提出政策建議。

　　主持人

　　經濟日報社經濟研究部主任、研究員 徐向梅

　　三重目標下探尋能源轉型最優解

　　主持人：中央經濟工作會議（以下簡稱會議）指出，傳統能源逐步退出要建立在新能源安全可靠的替代基礎上。那么應如何平衡傳統能源和新能源之間的關系，實現二者優勢互補？

　　林衛斌（北京師范大學教授、中國能源研究會能源政策研究中心主任）：大部分二氧化碳排放是由化石能源的燃燒導致，能源轉型是實現碳達峰碳中和目標的必然要求。在非化石能源替代化石能源的進程中，除了碳減排之外，還要著重考慮兩個關鍵問題：一是能源供應保障，二是能源供應的經濟性。平衡傳統能源和新能源之間的關系，本質上就是要在能源供應保障、經濟性和碳減排三重目標下尋求能源轉型的最優解。

　　一是要先立后破，傳統能源逐步退出要建立在新能源安全可靠的替代基礎上，避免未立先破引發能源危機。按照國家戰略部署，2030年能源消費總量要控制在60億噸標準煤以內，非化石能源消費比重要達到25%左右。據此測算，與2020年相比，2021年—2030年10年間能源消費總量增加10億噸標準煤左右，而化石能源消費量超7億噸，這意味著傳統化石能源仍然需要進一步發展才能保障國家現代化用能需求。

　　以電力為例，預計2021年—2030年10年間，年均增加用電量4000億千瓦時左右，其中水電、核電和生物質發電等非化石能源發電量受資源、生態和安全等因素制約，預計年均增加800億—900億千瓦時，而風電和光電發電量年均增量在2000億千瓦時以下。這意味著非化石能源發電的發展尚無法滿足經濟社會發展的用電需求增量，在大力發展風電、光電等新能源的同時，也需要注重煤電和氣電發展，否則，能源供應安全將無法得到有效保障。此外，風電、太陽能發電等具有間歇性、不穩定性特征，如果缺乏火電等靈活性電源備用容量，當風電、太陽能發電因風光資源約束無法出力時，電力供需平衡就可能會出現問題。

　　二是要有序推進，新能源的大規模開發利用要建立在技術突破和系統形態變革的基礎上，避免大幅推高用能成本。風電、太陽能發電等間歇性、不穩定性電源建設要求配套以相應規模的靈活性電源備用容量建設以保障電力系統實時平衡。“十三五”期間，我國風電、太陽能發電裝機容量增加了3億多千瓦，火電裝機容量增加了2億多千瓦。未來風電、太陽能發電機組更大規模、增速更快的建設是必然趨勢，如果不配套建設相應規模的火電機組，“十四五”期間風電、太陽能發電比重高的地區在風光出力不足的用電高峰時段就很有可能出現電力供需缺口。但是，繼續擴大火電裝機規模，會大幅提高用電成本，擴大高碳基礎設施和產能規模并不符合能源轉型的方向，將來可能造成大量擱淺成本，從而制約經濟高質量發展。因此，可再生能源與火電“比翼齊飛”式能源轉型之路行不通。

　　能源轉型需要在非化石能源大規模開發利用的同時推進能源系統形態變革，搭建能源轉型的另一重要支柱。能源系統轉型的新技術、新業態需要成長時間。從短期看，在我國既成的規模龐大能源生產基礎設施和產能格局下，與低碳能源體系相耦合的新技術、新業態尚未成熟，如果過于冒進，會給經濟發展帶來過大的成本壓力。從長遠看，隨著一些傳統能源基礎設施自然退役和產能退出以及能源技術進步和新業態成長，能源轉型成本有望大幅下降。因此，在我國基本實現現代化之前，要更加注重經濟發展與能源轉型的平衡，在2035年之后加速推進能源轉型，可能比線性思維更加合理。

　　實現傳統能源和新能源的優化組合主要舉措包括以下幾點。

　　一是持續推進煤電靈活性改造。未來煤電發展定位要從傳統的作為基礎負荷保障電量供應的角色轉向“基荷保供、靈活調峰、輔助備用”多重角色。對于大容量高參數先進煤電機組，要充分發揮高能效優勢繼續作為基荷電源運行。對于30萬—60萬千瓦亞臨界機組和20萬千瓦及以下的常規機組，則要通過輔助服務市場和容量補償等機制，加大燃煤機組和熱電聯產機組調峰靈活性改造力度，實現從電量保障向電力保障的功能轉換，提高可再生能源消納能力。

　　二是加快各類調峰電源建設。運用傳統能源提升系統靈活性、提高可再生能源消納能力，還需加大大型抽水蓄能電站、龍頭水電站、天然氣調峰電站等優質調峰電源建設力度。

　　三是推動天然氣和新能源融合發展。在可再生能源資源較好的“三北”地區建設風光水煤氣綜合能源生產外送模式，利用大型綜合能源基地風能、太陽能、水能、煤炭、天然氣等資源組合優勢，推進風光水火儲多能互補工程建設運行。在可再生能源資源較好的東部地區建設風光水氣多能互補終端能源集成利用模式，利用新建工業園區、商務區和產城融合區的負荷集中優勢，推進風光水火儲多能互補的能源耦合集成利用工程和熱電冷氣一體化分布式綜合能源服務工程建設運行。

　　四是鼓勵燃煤耦合生物質發電。探索退役煤電利用既有資源，改造為生物質發電、燃氣發電、新型儲能電站等。鼓勵自備電廠向燃煤耦合生物質發電轉型。

　　用市場機制激勵控碳減排

　　主持人：會議指出，要科學考核，創造條件盡早實現能耗“雙控”向碳排放總量和強度“雙控”轉變，加快形成減污降碳的激勵約束機制。請問考核指標的變化將產生哪些影響？應如何完善激勵機制？

　　王敏（北京大學國家發展研究院副教授、北大環境與能源經濟研究中心副主任）：污染物和碳排放主要來自生產過程中化石能源使用。通過行政規制手段進行減污降碳，從生產的角度主要有3個可選項：一是產量控制，二是能源投入使用量控制，三是污染物和碳排放量控制。我國的去產能政策（包括項目審批政策）和能耗“雙控”政策大體屬于第一種和第二種政策選項。會議指出“創造條件盡早實現能耗‘雙控’向碳排放總量和強度‘雙控’轉變”，事實上是要求當前的行政規制從第二種約束機制向第三種約束機制轉變。

　　以上三種管制手段均能起到減污降碳的作用，但在目標管理和激勵機制上存在較大差別：前兩個手段都是通過間接目標管理的辦法進行減污降碳；第三個手段則是直接對污染物和碳排放數量進行目標管理。如果要利用行政規制控制全社會的污染物和碳排放，最有效的辦法是對污染物和碳排放實施直接數量控制政策，而不是通過控制產量和能源投入進行間接減排。研究表明，為實現相同的減污降碳目標，產量控制政策對企業利潤下降的影響最大，能源投入控制政策的影響次之，污染物和碳排放直接控制政策的影響則最小。

　　為完成相同的減排目標，給企業更多減排自主權的政策對企業生產活動的不利影響會更小。通過產量控制的辦法進行減污降碳，企業自主決策空間最小：企業除減少產量或關閉產能，沒有其他選項，也沒有任何激勵去進行節能減排工作。在能源投入控制政策下，除減少產量或關閉產能的應對選擇外，企業還可以通過技術升級或流程改造以降低能耗。而在污染物和碳排放控制政策下，企業自主決策空間最大，除上述兩個應對選項外，企業還可以有增加減排設備投入、轉變能源投入結構等更多減排選項。尤其是考慮到不少高能耗行業，例如鋁業，是利用二次能源電力進行生產，行業生產本身并不直接產生較多的污染物和碳排放。如果改變能源結構增加清潔電力在電力供給中的比重，這類高耗能行業并不存在突出的污染物和碳排放問題。

　　污染物和碳排放的本質是外部性和市場失靈問題，人類歷史上解決外部性問題的政策思路主要是上述討論的行政規制和市場化政策兩個選項：前者是政府通過行政手段直接配置環境或碳資源；后者則是政府通過排放征稅或排放權交易的市場化政策手段為污染物或碳排放定價，進而使得市場得以利用價格機制解決環境和碳資源的最優配置問題。當政府通過征稅或排放權交易的辦法設定碳價，企業的碳排放行為就由免費排放轉為有價排放，企業就可根據碳價自行決定如何投資減排設備、如何降低生產能耗、如何縮減產能以及是否應該關停、退出市場。相比于行政規制政策，市場化價格政策給予企業最大自主減排空間和最強減排激勵。理論上，給定碳價，每個企業都會增加減排投入，直到邊際減排成本等于碳價。由于所有企業面臨同一碳價，理論上市場上所有企業的邊際減排成本都將是相等的。這就在整個社會層面實現了碳減排成本的最小化。

　　任何減污降碳舉措都會給經濟社會帶來一定成本。在我國人均GDP剛到1萬美元、低收入人群比例還相當高的背景下，實現減污降碳目標并非不惜一切代價，而應在尊重經濟發展和市場規律的前提下，以較低的成本實現環境與經濟的有機結合。因此，為完成降污減排目標，首選是市場化價格政策；其次，即便是要依賴基于數量目標管理的行政規制手段，也應選擇成本相對較小的污染物和碳排放數量控制政策，而不是基于產量和能源投入量控制的間接減排政策。

　　國企發揮能源保供主力軍作用

　　主持人：大企業特別是國有企業如何帶頭積極采取措施，確保我國能源安全穩定供應。

　　劉俊（國網能源研究院有限公司能源戰略與規劃研究所副所長）：能源安全事關國計民生，在推動經濟社會發展全面綠色轉型進程中，確保我國能源安全穩定供應責任重大、影響深遠。

　　第一，降碳減排并不意味著近期不發展化石能源，以煤炭為主體的化石能源依然是保障我國能源安全的基石。我國化石能源消費規模巨大，2020年，全國能源消費總量為49.8億噸標準煤，化石能源占能源消費總量的比重為84.1%，其中煤炭占比56.8%。從我國未來能源消費結構來看，預計未來煤炭、石油、天然氣等化石能源消費依次達峰，達峰之前化石能源仍有一定增長。

　　第二，非化石能源規模化發展與化石能源清潔利用并舉是重要方向。從未來保障能源供應和降碳減排的視角來看，既要考慮增量能源需求更多地以非化石能源來滿足，又要在技術、市場、政策等方面采取綜合舉措，有效推動存量化石能源安全有序地清潔化利用，再平穩漸進地過渡到存量替代的階段。

　　第三，大力發展新能源是加快能源結構調整的重要途徑，但需與煤電等電源協同互補。我國新能源資源豐富、產業鏈完整，具備大規模高比例開發的良好條件，但新能源出力“靠天吃飯”，對電力電量的貢獻存在較大不穩定性，低出力與負荷高峰疊加將導致電力缺口，需要依靠煤電、氣電等其他電源調整出力以彌補電力不足。

　　穩妥推進電力系統降碳減排是能源供應保障的重要組成部分，宜采取“先慢后快”的碳減排路徑，力爭2060年實現零碳電力系統。主要原因在于：一是發展新能源目的是調整電量結構，提供綠色電能，對化石能源的安全可靠替代是漸進的；二是煤電加裝碳捕集與封存裝置后成為“近零脫碳機組”，也相當于“清潔能源”；三是考慮電力系統供應安全，煤電等電源在較長時期仍將承擔電力保供的重任。

　　今年9月以來，我國局部地區陸續出現能源電力供應短缺，黨中央、國務院高度重視，各級主管部門全方面加強對煤電油氣運等工作的部署，能源企業特別是國有企業積極配合，充分發揮了能源保供主力軍的作用。

　　一是積極推動能源增產穩供。以依法依規、確保安全為前提，有序釋放煤炭先進產能，重點保證大礦穩產滿產，全力以赴做好煤炭增產保供。今年10月、11月，我國能源保供穩價政策持續顯效，煤炭產業鏈各環節齊發力，原煤產量分別達到3.6億噸、3.7億噸，相比9月提升3000萬—4000萬噸。11月以來，電廠存煤持續提升，全國統調電廠存煤普遍超過20天，已達到或超過常年正常水平，確保了入冬前能源電力供應有保障。

　　二是努力拓展能源保供資源。利用好海外市場，多來源、多渠道加大能源進口力度。今年10月、11月，我國煤炭進口2694萬噸、3505萬噸，同比增長96.2%、198.1%。同時，加大儲氣庫等基礎設施建設，著力提升能源儲存水平。在各大油氣企業共同努力下，目前各大地下儲氣庫已陸續開始注氣，我國今年供暖季可以形成270億立方米以上的儲氣量，為冬季調峰保供發揮作用。

　　三是完善能源價格形成機制。對于煤炭等一次能源，按照戰略性資源進行保底管控，形成保供穩價長效機制。要發揮好中長期合同“壓艙石”作用，及早鎖定價格和資源。在市場價格出現大幅波動時，國有企業應帶頭穩定市場價格，引導能源價格回歸合理水平。

　　四是全力促進電力充足供應。建立電煤、燃氣供應預警機制，持續挖掘發電潛力，促進燃煤、燃氣等各類機組能開盡開、多發滿發。充分發揮大電網資源配置平臺作用，科學安排電網運行方式，利用跨區跨省輸電通道，統籌協調全網電力電量平衡，加強電力余缺互濟，確保電網安全。