工信部等十部門聯合發布的《關于促進制造業有序轉移的指導意見》（簡稱《指導意見》）提出了制造業有序轉移與承接的原則、重點和要求。落實好這個《指導意見》，需要深刻認識其背景、特點以及廣州在這個過程中需處理好的幾個關系。

　　制造業有序轉移的發展背景

　　這個背景可從三個方面來理解。從理論背景看，地區間的發展變化主要是通過資源流動連接起來的。一般來說，勞動力從低收入地區流向相對高收入地區，產業資本從相對高成本地區流向相對低成本地區。然而，這兩種資源對區域協調發展的作用完全不同。前者有利于提高勞動力邊際生產率、勞動力資源利用率和工資水平；而對勞動力流出地，其對工業發展帶動有限。比如說，流出去的多數是當地較高素質的青壯年勞動力，這樣的群體大量外出打工影響到產業資本的流入。而以制造業轉移為重點的產業資本流入則會促進區域協調發展，因為在一個地區內生能力有限的情況下，引導制造業等產業資本流入，不僅增大當地經濟規模，也創造更多就業機會，從而提高人均收入水平，如果流入當地的產業資本勢頭不減。不僅當地勞動力流出動力會減弱，甚至一些外出的勞動力也可能回流。

　　從歷史背景看，發展初期，勞動力流出一般是先于制造業等產業資本流入的。一方面，勞動者流動只需要考慮流入地與本地間的預期收入水平差距，而作為產業主體的企業遷移所考慮的因素就復雜得多，如地理區位、交通條件、營商環境、產業基礎、要素匹配和資源稟賦等。另一方面，大多數地區都是制造業承接地，許多中心城市也是集聚效應遠遠大于擴散效應。隨著經濟發展，一些地區因集聚而使其人口密度和經濟密度迅速增大，因而該地區土地、勞動力等價格與周邊地區差距拉大。于是，該地區的一些占地較多、附加值偏低的企業會率先外遷。如果這樣的地區在發展中不斷增加，可轉移的環境與條件也不斷改善，制造業轉移就變得越來越普遍。所以，它是經濟發展到一定階段的產物。我國全面建成小康社會后，已進入這個階段。

　　從實踐過程看，改革開放以來我國東中西部發展差距經歷了先拉大后縮小的過程。珠三角和粵東西北地區間的發展差距變化是一個縮影。數據顯示，40多年來兩者的人均GDP之比也有一個從拉大到縮小的過程，拐點是在2005年。這一年兩地間人均GDP之比達到4.05，隨后不斷縮小，2021年降至2.59。之所以出現這種變化，是因為2005年前，粵東西北地區主要是勞動力流出，而缺少產業資本流入。此后，廣東省加大了基礎設施投入和重大項目投資，產業資本開始流向粵東西北地區。全球金融危機對珠三角產業“騰籠換鳥”的倒逼加速了陶瓷、皮革、制鞋、紡織和家具等行業跨地區轉移。“十三五”以來，在“一核一帶一區”政策引領下，通過加大財政支持、深化對口幫扶、改善運輸條件、優化產業布局和發展特色產業等有效舉措，流入粵東西北地區產業項目進一步增多，區域協調發展進程不斷提速。

　　當前制造業轉移的主要特點

　　當前的制造業轉移主要有三個特點，首先，制造業轉移是企業將研發、生產與營銷等業務跨地區分布的一部分。比如說，將生產環節放到土地成本較低的地區，而將研發、營銷或總部放到核心城市，通過跨地區分布，使企業獲得不同地區的多種優勢。調研中發現，不僅珠三角核心城市的企業將研發與營銷留在本地、生產制造環節向外轉移，而且粵東西北地區許多有能力的企業也把研發中心紛紛設立在核心城市，把當地作為生產基地。這種現象兩年前在粵東西北等地還是鳳毛麟角，今年卻已變得十分普遍了。可見，這兩個方面都是企業根據各地區優勢進行功能再配置的過程。

　　其次，制造業轉移不是簡單的工廠搬遷，更不是傳統、落后產能的轉移，而是技術設備的改造與更新過程。一方面，因為承接地對流入的產業項目在生態環保與技術標準等方面都制定和實施了與制造業輸出地一樣的嚴格要求，明確了哪些項目不引進的負面清單。另一方面，許多企業恰好利用制造生產環節的轉移機會，圍繞著數字化與綠色化，使用新技術、安裝新設備和新生產線，推進數字化轉型與綠色低碳發展。這類似于一個“小康家庭”搬新房子，它并不是將用過的老屋家具都原封不動地搬過去，而是個性化地定制諸多適合新房子的新家具。

　　最后，制造業轉移是一個集約化發展的過程。隨著地區間的土地價差擴大，一方面制造業輸出地以“三舊改造”為抓手，將土地資源從低附加值產業配置到高附加值產業上來，使單位土地產出率明顯提高。另一方面制造業承接地以園區發展為重點，通過園區規劃與建設，提供不同產業發展所必需的公共設施，如對化工產品、金屬制造等園區污水排放的集中處理，把不同企業招聘的技工和人才所必須的住房、教育納入公共服務范疇。此外，為提高園區經濟密度（單位土地面積的GDP產值），許多產業園區創新管理方式，通過引進產業鏈中龍頭企業，并委托其對園區經營管理，帶動了上下游企業入園，實現了園區向集群的轉變。美的南沙工業園建設與經營管理提供了這樣一個成功案例。

　　廣州在推進制造業轉移中的重要作用

　　近年來，廣州在推進產業鏈上下游對接、地區間產業轉移合作和科技成果跨地區合作等三種制造業轉移模式落地中取得了明顯進展。接下來，要持續做好制造業有序轉移，還需處理好以下三個關系。

　　一是制造與服務的關系。作為一個對外開放程度很高的國家中心城市，廣州經濟的影響力與競爭力從來都不是以自己的生產和服務滿足自己消費的自我循環來衡量和評價的，而是看全省、全國乃至全球經濟對廣州的發展需求和廣州高質量地滿足這些需求的程度。在企業跨地區配置日益普遍的情況下，越來越多的企業對廣州具有優勢的技術服務、商務服務、外貿服務、社會服務、創新服務與生產服務等產生了需求。滿足這些日益增長的需求驅動了廣州第三產業的快速發展，并促使其占比遠遠高于其他城市。但是，這與制造業立市并不矛盾，而是更聚焦于制造業鏈條上的中高端環節，如總部經濟等以及為制造業發展提供各項專業化服務的領域。如果整個制造業遷走了，那么，研發與營銷就失去了基礎。當前在企業跨地區布局中，制造業發展已從一個城市的自成體系轉向了地區分工合作推動。

　　二是政府與市場的關系。制造業轉移不是靠行政指令來實現的，而是企業根據不同地區的相對成本和市場變化自主選擇的結果。雖然政府不能替代企業做出在哪里投資的決策，但是，可以通過公共品供給的數量與質量影響與引導企業的投資決策，諸如運輸條件、營商環境、市場秩序和教育醫療等。而地方政府是當地公共品的供給主體，一個地區提供什么樣的公共品，直接影響著當地企業的成本收益。現實中，地理區位和資源稟賦接近的兩個省市在承接產業轉移時存在明顯差異的案例比比皆是。所以，更好發揮政府作用是引導企業決策所不可或缺的。在這個方面，廣州可探索的產業合作空間還是很大的。比如說，如何將具有引領性的營商環境標準更有效地延伸到共建的產業轉移園，或如何以“產業飛地”模式，發揮廣州品牌和廣州標準在吸引制造業有序轉移中發揮更大的作用等。

　　三是集聚與擴散的關系。城市是通過與外部互動來實現能量轉換的。一個城市如果傳統產能轉不出去，那么，新產業就缺少發展空間。粵港澳大灣區建設前的港澳地區因缺少發展腹地，使新產業發展受到限制的事實說明了這一點。如果傳統產能轉出去了，而新產業、新產品或新業態沒有及時地發展起來，那么城市也會出現動力不足甚至衰落，如，20世紀80-90年代英國利物浦、曼徹斯特和伯明翰以及美國的匹斯堡、芝加哥等城市在一定程度上的衰落就是例證。只有通過創新驅動，不斷推陳出新，才能在保持城市增長中創造出源源不斷的產能外溢，進而形成廣州與其他城市的聯動發展。對廣州而言，必須堅持把創新擺在全局發展的核心地位，不斷營造適宜創新創業的生活、工作與生態環境，使不斷流入的高素質人力資本進得來，留得住，過得好。只有加快創新發展，才能提供源源不斷的轉移資源，從而更好地促進廣州與周邊城市聯動發展。

　　（作者系廣東省社科院教授）