近日，國務院辦公廳印發《關于進一步規范行政裁量權基準制定和管理工作的意見》（以下簡稱《意見》），明確規定行政裁量權基準的制定主體、職責權限、制發程序、監督管理等內容。這是我國首次從國家層面對建立健全行政裁量權基準制度作出全面、系統的規定，對于社會各方正確理解行政裁量、增強裁量權基準效力和健全裁量權基準制定與管理規則大有裨益。

　　法律是調整社會關系的規則，可面對紛繁復雜的社會生活，不得不規定的原則抽象些，給行政機關留下具體情況具體分析的余地。此種靈活處理的空間就是裁量權，一度在中國被稱為“自由裁量權”。其實，行政裁量權并不自由，它不過是職權法定的一種特殊形態，必須受到一定約束。十多年前，一些地方政府意識到裁量權給行政法治帶來的挑戰，選擇了制定裁量權基準，即明確行政執法的具體尺度和標準，加以應對。

　　然而，一些依據裁量權基準作出的決定，特別是處罰決定，在實踐中經常受到老百姓質疑，被詬病為過度處罰、以罰代管或逐利執法。比如，近段時間某地多家餐館因售賣涼菜被罰款5000元一事，就引發公眾熱議。諸如此類事件的發生，既有行政機關對裁量權內涵、裁量權基準效力理解上的偏差，有執法人員機械適用裁量權基準的成分，也有裁量權基準過多過亂、品質不達標的問題。此次國務院印發《意見》正是對這些問題所做的系統性回應。

　　《意見》首先明確了行政裁量權基準制定和管理需要堅持法制統一、程序公正、公平合理和高效便民的總原則。為避免濫用行政裁量權，防止執法擾民和執法簡單粗暴“一刀切”，《意見》規定，同一種違法行為，法律法規規章就處罰種類、幅度只有原則性規定的，要根據違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度細化量化行政處罰裁量權基準，防止過罰不相適應、重責輕罰、輕責重罰。為此，有關機關在制定相應的裁量權基準時，要考慮多方面因素，做到確屬必要和適當，并符合社會公序良俗和公眾合理期待。

　　“有權必有責，用權受監督”，在裁量權基準制定方面也是如此。為了避免行政裁量權基準過多過亂，《意見》既明確國務院部門和地方各級人民政府及其部門有制定行政裁量權基準的職責，也嚴格限定行政裁量權基準制定權限，總體上堅持于法有據、不得加重行政相對人負擔和上級基準優先適用的原則。《意見》中諸如基準制定程序、備案、公開、動態更新和個案適用說明的程序性規定，更是凸顯了行政裁量權基準事關市場主體和廣大百姓權益的“行政規范屬性”。今后，這些主體不僅能夠通過提請行政訴訟，直接質疑適用裁量權基準的執法決定，還可以借助規范性文件備案審查、定期清理及人民法院附帶審查機制，提請有關機關及時發現并糾正違法文件，達到正本清源的效果。

　　針對逐利執法問題，《意見》嚴格禁止以罰款進行創收，嚴格禁止以罰款數額進行排名或者作為績效考核的指標。針對以罰代管問題，要嚴格落實行政處罰法確立的處罰與教育相結合原則，加強對當事人的批評教育，引導公民、法人和其他組織自覺守法。畢竟處罰只是行政執法的手段之一，而非目的，這也是《意見》強調裁量權基準要“明確不予處罰、免予處罰、從輕處罰、減輕處罰、從重處罰的裁量階次”的目的所在。

　　為了確保行政裁量權基準制定和管理工作有效落地，《意見》借力執法信息化，要求將行政裁量權基準內容嵌入行政執法信息系統，同時要求各地區各部門將這項工作納入法治政府建設考評指標體系，列入法治政府建設督察內容。這樣就將以裁量權為典型特征的現代行政與“刀刃向內”的政府自我革命結為一體，有助于實現法律與裁量的有機統一。

　　裁量權基準制度是執法規范化的重要抓手，事關人民群眾的切身利益。各地區各部門要以《意見》的印發為契機，營造全社會關心關注行政裁量權基準制定與適用的氛圍，讓人民群眾在行政裁量權行使的“度量衡”標準中看到風清氣正，在每一項執法決定中感受到公平正義。

　　（作者系中國政法大學法治政府研究院教授、博士生導師）