作者：中國社會科學院與光明日報聯合調研組

　　編者按

　　以國家公園為主體的自然保護地體系建設是我國生態保護的核心戰略，在維護國家生態安全、推動人與自然和諧共生、保護生物多樣性等方面發揮了重要作用。黨的二十大報告提出，以國家重點生態功能區、生態保護紅線、自然保護地等為重點，加快實施重要生態系統保護和修復重大工程。自然保護地周邊社區居民是生物多樣性保護的主體之一。如何協調自然保護地建設與社區發展，提升保護地內的居民福祉？這是當前我國生物多樣性保護過程中亟待解決的問題。對此，光明日報會同中國社會科學院農村發展研究所自然保護地建設與周邊社區發展調研組，通過問卷調查、深度訪談等方式，在全國多個省份對國家公園、國家級自然保護區建設以及周邊社區發展開展了深入研究，系統梳理了我國自然保護地建設與周邊社區發展過程中取得的成效、存在的問題，并在此基礎上提出對策建議。

　　走進冬日的東北虎豹國家公園，銀裝素裹，天地間白茫茫一片，運氣好能碰上東北虎沿著公路“閑庭信步”；來到廣西北海濱海國家濕地公園，一半是海水，一半是陸地，紅樹林沿著海岸線頑強生長；俯瞰寧夏云霧山草原保護區，山巒連綿起伏、溝壑綠草如茵，猶如綠色地毯覆蓋著每一處土地；游走在海南熱帶雨林國家公園，四周大樹參天，藤蔓恣意攀爬，無邊綠意撲面而來，聲聲入耳的蟲鳴鳥叫更添萬籟俱寂之感……從北國邊境到南國海島,從西北腹地到東海之濱，從雪域高原到廣袤平原，從江河湖泊到森林草原，人與自然和諧共生的美麗中國畫卷徐徐鋪展。

　　2021年發布的《中國的生物多樣性保護》白皮書數據顯示，截至2021年10月，中國已建立各級各類自然保護地近萬處，約占陸域國土面積的18%。通過科學合理的自然保護地體系建設，90%的陸地生態系統類型和71%的國家重點保護野生動植物物種得到了有效保護。

　　成效 社區居民參與并受益于生物多樣性保護

　　自然保護地體系建設，繞不開“環境保護”與“生活發展”如何兼顧的問題。社區是自然保護地的一部分，社區居民以多種方式參與著生態保護，其日常生活也受到自然保護地建設的直接影響。

　　社區參與生物多樣性保護的實踐探索

　　“三只金錢豹踏雪前行，兩只大熊貓一前一后嬉鬧玩耍，黑熊大搖大擺地在林中散步……”陜西周至國家級自然保護區管理局副局長司開創為調研組展示了該保護地內紅外相機拍攝到的有趣畫面。“自2012年安裝紅外相機以來，大熊貓、金絲猴、羚牛、金錢豹、斑羚、金貓等動物‘明星’頻頻出現。”

　　幾十年前，人類靠著大山和江河維持著傳統的生活方式，擠占了野生動植物生存的土地、空間和資源。自然保護地體系的建立，為大量野生動植物提供了重要庇護場所，“國寶”大熊貓受威脅程度從“瀕危”降為“易危”，野生數量已經達到1864只；“東方寶石”朱鹮的全球種群數量已從1981年的7只擴展到目前的9000余只……

　　“生物多樣性豐富的區域，大部分都處在經濟欠發達地區。由于保護知識與經濟條件有限，當地很多居民開始是不理解甚至反對建立保護區的。”中國林業科學研究院研究員何友均介紹，保護區建立之后，社區居民從原本的資源使用者變成資源被禁者，生計方式被迫發生變化，還有可能面對生態移民等保護措施，在農業生產、日常生活方面受到一定約束，比如化學藥物施用、木材采伐和柴薪采集受限等。

　　大熊貓國家公園是2021年《生物多樣性公約》締約方大會第十五次會議第一階段會議上，我國宣布成立的首批5個國家公園之一。據國家發改委數據顯示，試點期間大熊貓總區劃面積2.7萬平方公里，涵蓋了152個鄉鎮12.08萬常住人口。其中的李子壩村，位于甘肅文縣碧口鎮，在大熊貓國家公園白水江片區最南端，該地植物和動物資源豐富，長期以來，村民們就地取材，挖窯制炭，使用木炭炒制茶葉，亂砍濫伐現象十分嚴重。森林的減少、環境的破壞，給村民生活帶來了極大損失。

　　如何激發村民對生物多樣性的保護熱情，恢復青山綠水的美麗容顏？“白水江分局嘗試把生物多樣性保護與農村綜合發展相結合，建立社區共管機制，鼓勵通過簽訂合作保護協議，將權利與責任劃分清楚，賦權社區開展保護行動，從而激發村民的責任心，共同保護國家公園周邊自然資源。”大熊貓國家公園白水江管理分局局長劉興明告訴調研組，“村民成立森林巡護隊，對保護地進行巡護，制止亂砍、盜獵、亂采、濫挖，約定期滿后評估保護效果，由白水江分局給予一定的補償與獎勵。”李子壩村村民任華章是森林巡護隊的一員，他興奮地說：“村里制定了巡護計劃、資源管理制度和村規民約，我們不能再靠山吃山了，應該靠山護山養山！”

　　建立社區基金、成立茶業合作社、提供電炒茶機補貼、引入節柴灶……社區共管共建共享模式的實踐不僅改變了李子壩村的面貌，也大大增強了村民們的主動保護意識及科學技能。

　　面積40.52萬公頃的云南高黎貢山國家級自然保護區內及周邊有居民21.36萬人；黑龍江扎龍國家級自然保護區行政區域涉及54個村屯，居民達2.9萬余人……祖祖輩輩生活在保護區的居民，也有著延綿數千年的維護生物多樣性的智慧：在湖北星斗山國家級自然保護區，百姓一直奉水杉古樹為神樹，為生長在房前屋后的水杉古樹留下生存空間，從不侵犯；在內蒙古錫林郭勒草原國家級自然保護區，牧民認識到，沒有牛羊啃食，反而會引起草地退化，容易發生火災；陜西朱鹮國家級自然保護區的“東方寶石”朱鹮必須生活在農林交錯地帶，食物主要來源于無污染的農田，沒有人就沒有這美麗的鳥兒……當地居民的活動和大自然的生態系統相互作用，在長期共處中，不僅形成了復合的生態社會系統，也維持了獨特的生物多樣性。

　　社區逐漸成為自然保護地建設受益者

　　“自然保護區建立初期，由于沒有過多考慮社區因素，很多社區居民被劃入保護區，這樣一來，資源保護與利用之間的矛盾逐步凸顯，土地權屬問題一直是雙方爭論的焦點。”中國人民大學教授柯水發感受深刻。北京林業大學教授謝屹告訴調研組，“我國自然保護地建設經歷了坎坷的歷程，法律法規、政策制度制定從‘摸著石頭過河’，到逐步完善。”

　　黨的十八大以來，我國開始實行自然保護地管理體制改革，推行國家公園為主的自然保護地體系建設，根除系列歷史遺留問題，社區居民也因為保護地建設而過上了好日子。

　　在武夷山國家公園的密林間穿行，蒼翠群山層巒疊嶂，古藤巨木千姿百態，充足的水、光、熱帶來了多彩而獨特的生態環境。“公園通過發展生態旅游業、富民竹業，帶動周邊社區端上了‘綠飯碗’,吃上了‘生態飯’。”武夷山國家公園管理局三級調研員黃智敏告訴調研組，“通過實行景觀資源山林所有權、使用管理權‘兩權分離’的管理模式，園區對7.76萬畝集體所有景觀林實行山林所有者補償，實現生態成果與旅游收益共享，平均每年給村民分紅300多萬元。對九曲溪竹筏游覽、環保觀光車、漂流等項目實行特許經營，進一步拓寬了村民就業渠道。”

　　四川省唐家河國家級自然保護區，近年來也通過生態旅游開發帶動周邊社區居民增收致富。“保護離不開發展，要考慮老百姓的收入。通過開展旅游業、發展林下經濟，多種途徑為當地居民創收，群眾和保護區的關系越來越融洽。”四川省唐家河國家級自然保護區管理處副處長李明富說。

　　越來越多村民在保護生態中嘗到了甜頭。生活在湖北星斗山國家級自然保護區內的恩施市白果鄉金龍壩村居民譚德勝告訴調研組，“我家原來經濟條件不好，2017年，被保護區管理局聘為生態護林員，現在每月有2000多元穩定收入，平時家里的急事、難事，保護區還會想辦法幫我協商解決。”朱鹮自然保護區內的洋縣草壩村村民華英回憶，“我們村在保護區核心區，為了保護朱鹮，我家從2005年就開始種植綠色稻谷，不用農藥和化肥，雖然價格是普通稻谷的兩三倍，但是顧客就認洋縣‘朱鹮牌’！”

　　困境 周邊社區發展面臨待解難題

　　數量眾多、類型豐富的自然保護地，在保護自然生態系統和搶救珍稀瀕危野生動植物的同時，也給周邊群眾生產生活帶來一定影響。

　　基礎設施建設受到制約。調研中，當被問及“社區基礎設施有哪些薄弱環節”時，選擇比例較高的幾項依次是“鄉村路面不能擴建、新建”（85%），“農產品加工作坊不能修建”（83%），“生活垃圾儲存及轉運設施簡陋”（82%），“醫療衛生條件簡陋”(64%)，“無飲用自來水入戶”(45%)。“村子地勢低，很容易積水。一到雨天，村里的土路就被水淹了”，一位扎龍濕地保護區內的居民道出心聲。

　　“要致富先修路”，但修路、建房等基礎設施改善工程會對保護區帶來影響，往往受到很大限制。由于道路狹窄，居民出行以及農產品輸出受到很大影響，即使天然無污染的綠色農產品，也很難打開銷路。同樣，自來水入戶，對于很多自然保護區內的居民也是可望而不可及的事。一位保護區管理人員說：“除了受限于國家保護政策外，保護區內居民分散，自來水集中入戶較為困難。”“我們用的是山泉水，一到下雨天水就變渾濁，用著真不放心”，一位受訪居民坦言。

　　缺少耕地資源，農業生產受到限制。保護區內供農業生產的土地資源普遍稀缺，調研顯示，農戶家庭人均耕地面積1.2畝，且耕地質量一般。受訪居民表示，農業生產受到的限制主要包括：自留地不允許改變用途（100%）、集體土地不允許開荒（91%）、水利設施不允許發展（85%）、限制農藥化肥施用（24%）。

　　在自然保護區，尤其是以保護我國獨有珍稀野生動物為主要對象的保護區內，對于施用農藥、化肥等化學類物品是有限制的。比如黑龍江杜爾伯特縣煙筒屯鎮是丹頂鶴的核心棲息地，受訪居民說，“我們種玉米時，盡量不在種子里拌農藥，丹頂鶴一旦誤食，我們也怕吃官司”。

　　一些自然保護區內的農田，收成如何全看天是否“眷顧”。眾多森林類型的保護區內，沒有人工機井，大多種植玉米、馬鈴薯等農作物，靠小水電站引水灌溉。“遇到干旱年份，小水電站也沒有多少水，只能硬挺了。”一位陜西秦嶺保護區受訪居民說道，“我們這里小水電站不但不允許新建，還拆除了好幾個。”這種局面已經成為保護區管理的普遍現象，目的是更好地保護生物多樣性，減少人為干擾。

　　旅游資源給周邊社區帶來的收益微薄。在大眾眼里，風景優美的地方，比如森林公園、濕地公園等，其管理部門可以收取門票，農戶也可以開“農家樂”。但對于自然保護區內社區而言，情況并非如此。根據《自然保護區條例》規定，保護區的核心區和緩沖區內不允許開展旅游業。旅游資源并不能給保護區內居民帶來直接經濟收益。調查顯示，保護區內居民從旅游業中獲取的經濟收益主要來源于土特產品售賣；保護區外少數居民則可以通過開展餐飲業、住宿業獲取收益。

　　經濟補償機制尚不健全。隨著我國自然保護地的生態效應越來越好，社區居民面臨的最現實的問題是：野生動物肇事（傷人傷畜和損害農作物）越來越頻繁，居民財產安全受到威脅，心理上缺乏安全感。調研顯示，34%的受訪居民遭受過野豬、黑熊、亞洲象等野生動物傷害，100%的受訪居民表示自家農作物遭受了野生動物損害。

　　對于我國重點保護的野生動物（老虎、黑熊、亞洲象等）肇事，居民會得到一定經濟補償，然而非重點保護動物（野豬、野兔等）肇事，很多保護區居民僅能得到一些實物補償，有的甚至沒有。調研中得知，損害莊稼最嚴重的野生動物當屬野豬。“如果不驅趕，野豬一晚上就能把幾畝地的馬鈴薯吃完。”這是調研中居民最普遍的聲音。雖然有部分地方政府為居民購買了野生動物致害商業保險，但保費有限，賠付標準偏低。

　　調研中了解到，目前國家層面尚未制定野生動物致害補償辦法，補償主體、標準、資金來源都不明確。當居民被問及“野生動物損害莊稼會采取什么措施”時，75%的受訪居民表示會“蹲守田地，采取敲鑼、燃放爆竹或者燒篝火等方式驅趕”。

　　破局 以生物多樣性保護利用為核心，實現人與自然和諧共生

　　調研組發現，針對生物多樣性豐富的地區，傳統政策措施難以滿足統籌生物多樣性保護利用與群眾生產生活的需求。需要制定以生物多樣性保護利用為核心、充分考慮居民合理訴求的政策措施，引導這類區域完成從順利脫貧到鄉村振興的過渡。

　　適時出臺《國家公園法》單行法律。目前我國已經正式設立國家公園，正在逐步擴大數量。應出臺《國家公園法》，針對新時代生態治理的法治要求，有效銜接鄉村振興戰略、落實生態文明體制改革方案，確保體現“以國家公園為主體的自然保護地體系”的法律地位，突出國家公園不同管控區的功能特點。在《國家公園法》基礎上，通過地方政府立法形成“一園一策”，體現國家公園主體特殊性。

　　持續推進自然保護地范圍調整，優化整合功能區。一是將保護區內人口密集的社區調出。借國家有關部門重新調整自然保護地范圍的時機，將保護地與人口密集村莊交叉重疊的區域“應劃盡劃”剝離出去，徹底解決相關歷史遺留問題。二是重新劃定功能區。通過科學評估，將生物多樣性退化嚴重以及保護價值不高的區域，調出現有自然保護地范疇，歸還當地政府作為生產生活后備的土地資源，允許開展正常的社會經濟活動。充分發揮自然保護地的生態、社會和經濟效益。

　　建立多部門聯動的工作協調機制。一是建立當地政府與保護地管理機構的工作聯動機制。在嚴格遵循法律、法規規定的基礎上，合理設定協調機制，明確各成員單位的工作職責、工作流程，定期召開聯動會議，共同解決生物多樣性保護過程中遇到的問題。二是探索保護地與社區共管機制。保護地管理部門協助社區居民發展生計，例如開展種植養殖技術培訓，逐步轉變社區生產生活方式，從被動保護轉為主動保護。持續推行生態幫扶機制，保護地管理部門聘用社區居民擔任生態護林員，協同推進生物多樣性治理，探索生態價值轉化的實現路徑。

　　建立健全野生動物肇事補償機制。一是各省級政府積極制定野生動物肇事補償辦法，明確補償主體、補償范圍、補償標準、補償流程，切實保障周邊社區居民財產權利。二是建立地方財政投入為主、多元化資金保障的野生動物肇事公眾責任保險制度，實現由政府直接補償向商業保險賠償轉變。鼓勵各級政府推動商業保險機構直接參保。

　　社會各界給予更多幫扶。一是建立國家黨政機關、企事業單位對欠發達地區保護地所在縣域的直接幫扶體系。鼓勵幫扶單位工會直接購買保護地周邊社區優質農副產品；鼓勵企業招聘保護地周邊社區的勞動力，政府給予企業一定的扶持政策。二是建立電商平臺對保護地周邊社區的直接幫扶體系。地方政府、保護地管理機構應主動聯合電商平臺拓展農村業務，加強保護地周邊社區農副產品網上銷售平臺建設。

　　加強公眾教育與社會宣傳。一是增加公益活動。政府和管理機構可以招募科研院所、高校等機構的專業人員定期到保護地開展志愿服務，通過生物多樣性保護宣傳與講解活動，提高公眾的保護意識。建立生物多樣性保護基金，接受社會團體捐贈。二是增加多元化的宣傳教育方式。除現場講解外，利用新媒體、自媒體等方式對不同人群開展生物多樣性保護知識宣講，提高公眾對生物多樣性保護的認知度，讓公眾主動參與保護。

　　（作者：中國社會科學院與光明日報聯合調研組，調研組成員：王昌海、劉德欽、劉同山、韓昊坤、孫若梅、尹曉青、謝夢玲、馬羽男、宋委嘯）

　　　　（光明日報記者 蘭亞妮）