國有企業折射著政府與市場之間的對比關系。近年來，我國國有企業國際影響不斷提升，引發國際社會對政府干預帶來的市場扭曲的擔憂，國際社會掀起新一輪關于國有企業研究，并提出國有企業改革方向。新發展階段，我國國有企業由過去不斷融入國際大循環，逐步轉變為連接國際國內雙循環的重要橋梁，國有企業在構建新發展格局中發揮舉足輕重的作用。為此，加緊研究并借鑒國際經驗，穩步推動我國國有企業改革與發展，具有重要理論和現實意義。

　　一、國際與國內關于國有企業改革的研究動態

　　（一）關于國有企業的新界定

　　不同國際機構或協議對國有企業有不同的界定，經濟合作組織（OECD）在《OECD國有企業公司治理指引》中，將國有企業定義為三種情形：（1）國家占有全部所有權的企業；（2）國家占有多數所有權的企業；（3）國家占有少數所有權但仍掌控著重要控制權的企業。[1]國際貨幣基金組織（IMF）認為，國有企業應具有下述共同要素：（1）具有自己獨立的法人身份；（2）至少部分股份資本為政府部門所控制；（3）主要從事商業或經濟活動。IMF表示，評估政府對企業實體的控制程度涉及主觀判斷，某些情況下，即使政府擁有較少股份，也可對公司決策施加重要影響。一般認為，國有企業中政府至少持有50%的股份；某些特殊情況下，政府至少持有20%股份。[2]全面與進步跨太平洋伙伴關系協定（CPTPP）作為最新區域自貿協定，其對國有企業的界定體現了新的時代特征。其中第17章《國有企業和指定壟斷》將國有企業界定為：主要從事商業活動，政府在其中，要么直接擁有50%以上的股份資本，要么通過擁有者權益控制50%以上投票權的行使，要么擁有任命大多數董事會或其他同等管理機構成員的權利。由此可見，國有企業是從事商業活動，且政府在其中擁有較大話語權的企業。從全球看，國有企業幾乎涉獵所有行業，中國、德國、意大利、俄羅斯、瑞典等國的國有企業數以千計，法國、意大利、挪威等發達國家的國有企業處于最大公司之列。[3]國有企業大多集中在公共事業、能源、銀行業等重要行業，這與政府“這只看得見的手”作用密不可分。一是解決市場失靈、提供公共產品問題。對于對社會生活具有重要影響的大型公共設施、難以向個人收取使用費的一般公共產品（如城市道路和路燈）以及初創期的采掘業，市場機制難以發揮作用，必須由政府參與。二是維護經濟社會有效運轉。在供水、電力和公共交通等涉及國計民生的關鍵性行業，國有企業需建立固定的基礎設施和標準，促進經濟社會可持續發展。IMF統計，2017年新興市場和低收入發展中國家的國有企業在基礎設施項目建設中占比超過一半。三是發揮政策引導作用。國有銀行是政府調節總供給與總需求、促進增長和就業的重要工具。2016年，金磚國家及一些低收入發展中國家，公共銀行資產占比達40%以上，德國和葡萄牙等發達國家的國有商業銀行資產占比也超過1/3。二十國集團中一半成員的國有商業銀行資產占比為20%至60%。[4]

　　（二）國內外國有企業快速發展帶來新挑戰、新風險

　　進入21世紀，特別是中國加入世界貿易組織之后，經濟全球化向縱深發展，資源實現了在全球范圍內配置，世界各國經濟聯系更加緊密，這為國有企業發展注入動力。隨著經濟高速增長，新興經濟體特別是中國國有企業持續發展壯大。2018年，全球國有企業資產規模達45萬億美元，相當于全球GDP 的50%。國有企業在并購市場也叱咤風云，自2008年以來，國有企業年度跨境收購規模占當年全球跨境收購總規模的比例達5%至15%。近年來，國有企業朝著混合所有制、全球化方向發展。目前，全球最大國有企業中大約60%的國有企業實行混合所有制。2018年，全球收益前十大非金融企業中，有一半是國有跨國公司，包括中石油、德國大眾和沙特石油等。[5]隨著國有企業快速發展，國際社會對其詬病也隨之升溫。一是帶來不公平競爭。政府以各種方式向國有企業提供的支持超出其履行特定公共職責的成本，政府對國有企業的隱性擔保使其獲得優惠融資條款，從而使國有企業具有不公平競爭優勢。近年來，IMF在對65個國家的國有企業進行樣本分析結果顯示，與私人企業相比，國有企業的債務融資成本更低。二是導致績效差。IMF對109個國家約100萬家企業的樣本分析結果顯示，國有企業平均生產率比私人企業低1/3。跨國比較分析顯示，農業和制造業等競爭性強的行業，國企與私企生產率差距更大；從混合所有制企業看，政府占有較大股份的企業生產率最低；從國家治理看，政府治理差對所有企業帶來傷害，但對國企傷害更大。三是增加財政風險。政府隱性擔保和緊急救助，會刺激國企高管冒險經營或過度借貸，增加企業財務風險，最終會轉為財政風險。據IMF估算，目前全球大型國有企業債務規模達7.4萬億美元，遠高于2000年的1.4萬億元。IMF樣本分析結果顯示，有些國家國企債務規模超過GDP的20%，占公共債務存量一半以上，一些國家國企年度外債償付支出超過該國年度出口額的25%。在政府支持最多的年份，金融和非金融國有企業獲得的政府資助占GDP比例分別為18%和16%。比如，過去三年南非國有能源公司Eskom接受占GDP2.33%的政府救助；過去幾年白俄羅斯政府向國企平均提供占GDP1.5%的補貼和約2%的預算外支持。[6]四是引發產能過剩。政府對鋁、半導體和鋼鐵行業的支持導致市場扭曲，造成產能過剩，引發國際社會普遍關切，這是2016年二十國集團決定成立鋼鐵產能過剩全球論壇的重要原因。近年來，政府對光伏、新能源汽車等行業的支持，導致這些市場空間并不大的新興產業也出現產能過剩。產能過剩問題成為美國、日本和歐盟關于世貿組織改革三方聯合聲明的核心內容，三方多次將引發產能過剩的補貼列為“有害補貼”，希望在多邊貿易體系強化補貼規則①。

　　我國國企體量大，強力控制金融、交通通信、能源和基礎設施等行業，被國際社會認為是政府主導的經濟模式。國企是我國參與多雙邊貿易投資協定談判的焦點，在國際貿易投資領域還遭遇“所有制”歧視，成為反補貼反傾銷調查的重要對象。一是WTO針對我國國有企業的相關規則。早在入世談判時，西方國家就認識到若中國國企不進行改革而進入全球貿易體系，則會帶來巨大摩擦，為此專門針對國有企業制定了規則。2001年我國加入WTO時，除接受包括《補貼與反補貼措施協定》（SCM協定）等WTO一般規則外，還接受若干針對國有企業的規則，具體反映在《中國加入世貿組織議定書》和《中國加入工作組報告書》中，主要包括四個方面：（1）商業考慮和非歧視。保證國有企業依據商業考慮進行購買和售賣，確認在非歧視的條款和條件基礎上，其他WTO成員的企業將擁有與這些企業在售賣和購買方面進行競爭的充分機會。（2）商業決策的獨立性。承諾政府不直接或間接地影響國有企業的商業決策，除非與《WTO協定》相一致。（3）限制補貼。除接受SCM協定的一般規則外，承諾將對國有企業提供的補貼視為“專向性補貼”，接受該協定第二部分“禁止性補貼”、第三部分“可訴補貼”或第五部分“反補貼措施”規定的約束。（4）透明度義務。凡給予或維持的、屬SCM協定規定的任何補貼，包括對國有企業的補貼，都要通知WTO。鑒于美方在我國入世談判中的核心地位，我國關于國有企業的上述承諾很大程度上反映美方當時訴求。近年來，美歐日連續發布關于世貿組織改革三方聯合聲明，規制公共機構（國有企業）是其核心內容。二是如果申請加入CPTPP，我國必須遵循國有企業相關規則。習近平主席在2020年11月20日舉行的亞太經合組織第二十七次領導人非正式會議上表示，中國將積極考慮加入CPTPP。2019年正式生效的CPTPP是第一個對國有企業參與國際貿易和投資活動提出比較全面的紀律要求的自貿協定。CPTPP第17章《國有企業和指定壟斷》完全照搬2017年跨太平洋伙伴關系協議（TPP）的版本。紀律要求包括四個方面：非歧視和商業考慮、法庭和行政機構、非商業資助、透明度。非歧視和商業考慮、非商業資助是紀律要求的主體。其中，非商業資助（即補貼）尤為復雜，核心是各締約方保證不使用對另一締約方的利益帶來“不利影響”或對其國內產業帶來“損害”的非商業資助，其內容涉及非商業資助的提供者、接受者和所影響的市場及交易活動。與SCM協定類似，CPTPP并不是禁止所有的資助。SCM協定只將專向性補貼納入可訴和禁止之列，并對專向性補貼判斷標準作了具體規定。CPTPP沒有使用專向性概念，只有當國有企業得到的資助是“因其政府所有權和控制”，才屬于非商業資助而被禁止。我國如正式申請加入CPTPP，國有企業條款的磋商將是繞不過的坎。三是美歐反補貼問題泛化，不利于我國國有企業的海外發展。近年來，美國、歐盟、日本為中國國有企業量身定制升級版反補貼規則，多次發表關于世貿組織改革三方聯合聲明，試圖在世貿組織平臺對我國公共機構補貼問題提出強化反補貼規則。2020年以來，美國商務部公布《關于反補貼利益及專向性規定的修訂》，歐盟頒布《針對外國補貼創造公平競爭環境白皮書》，分別提出新的反補貼認定規則，試圖將反補貼規則從傳統貨物貿易向服務貿易和境外投資領域延伸，并且首次突破國別認定限制，向第三方市場和東道國市場延伸，導致我國國有企業海外貿易投資面臨嚴重障礙。

　　（三）全球范圍內國有企業的改革動向

　　一是明確國有企業的權利與責任。在制定清晰的所有制政策方面，包括下述內容：清晰的職責、目標和分紅政策，董事會專業化途徑，政府作為所有者的職能及其與財政風險監管職能的協調，政府履行所有者權利的方式。有效區分和分解國有企業的公益性職責和商業性職責。增強機構能力，有效監督企業運營，提高透明度，避免政府官員干預國有企業經營行為。在定期評估國有企業職責方面，定期審核全國范圍內的國有企業構成情況，評估每一家國有企業存在的理由和職責是否有效、是否給納稅人的錢帶來價值。比如，德國每兩年一次審核全國國有企業構成情況，并審核每一家國有企業存續的必要性。在選擇合適退出方式方面，需要區分不同的發展情景展開選擇適合的退出方式，對于所屬行業發展前景差、企業營利能力弱的國企，應出售資產、關閉企業，并對企業職工和企業所在社區提供必要補償；對于所屬行業發展前景好，且該國具有成熟的退出機制和制度保障的國有企業，可通過私有化方式退出。

　　二是防范國有企業帶來的財政風險。在編制公共部門資產負債表方面，公共部門資產負債表包含所有國有企業的財務操作、資產和負債狀況，能夠提高每一家國有企業的財務透明度，確保國有企業經營目標與公共部門目標相一致。公共部門資產負債表還能反映出，宏觀經濟沖擊通過存在問題的國有企業間相互影響產生層疊效益，最終危及國家財政狀況。目前，澳大利亞、新西蘭和英國等國已采用公共部門資產負債表。IMF認為，對一些國家而言，將全部國有企業納入公共部門資產負債表尚需穩步推進，但那些僅披露中央政府或政府一般財政狀況的國家，應通過備忘錄方式補充說明政府向國有企業提供擔保情況。在對標國家財政目標方面，通過設定國有企業預算盈余和債務總額等指標，以實現既定的經濟增長、通脹水平和金融穩定等宏觀經濟目標。將非金融類的國有企業納入財政監測目標至關重要，這樣可確保政府能有效監測國有企業的總體債務水平，并能夠限制政府通過國有企業來規避預算約束，有利于加強財政紀律，提高財政透明度，避免非金融類國有企業的財務風險使得政府被動成為最終“買單人”而承擔巨大的財政風險。目前，拉美地區許多國家已將大多數非金融類的國有企業納入財政監測目標。在提高透明度方面，國有企業的年度報表包括公司詳細信息，以及國有企業所在行業的整體、各部門和各公司的經營狀況。披露國有企業財務報表是發達國家的慣例，但新興經濟體常常只披露上市的國有企業財務信息。IMF樣本分析顯示，目前，法國、愛爾蘭、新西蘭和瑞典至少已經披露最大國有企業的績效信息；印度、巴拉圭、菲律賓和瑞典等國已發布國有企業所在行業的總體績效報告；巴西、加納、印度、韓國、瑞典等披露國有企業作為單個企業的財務和績效信息。[7]

　　三是完善國有企業的公司治理體系。在制定合理的定價政策方面，定價規則必須透明、去政治化，確保國有企業提供的商品與服務定價能夠實現成本補償。若能源企業不能通過商品定價實現成本補償，政府必須通過透明方式為企業提供補償。在完善國有企業公司治理方面，制定和加強國有企業的公司治理標準，促進董事會專業化，確保企業職業經理人自主決策，建立良好人事、工資和采購政策，提高企業經營效率。目前，加拿大、德國、荷蘭、瑞士等我國國有企業要求部分或全部的董事會成員獨立于政府。自2015年OECD發布《國有企業公司治理指引》[8]之后，OECD成員大多數國企按公司法組建，遵循和私企相同的法律法規，近一半市值的國企已公開上市。在建立獨立監管機構方面，獨立監管機構能夠平衡不同利益攸關者之間的關系，確保政府、國企和私企依據透明、確定的規則操作。監管機構要確保公共事業領域的國企收費能平衡公眾支付能力與企業成本補償。IMF認為，在低收入國家，將監管資源匯集到單個監管機構，從而對所有國有企業進行監管，有利于提升監管能力。

　　四是推進競爭中性原則。競爭中性原則最早由澳大利亞在1996年提出，旨在確保經營者不因所有制而產生競爭優勢的一系列制度安排。OECD在競爭中性原則研究和推廣方面發揮重要作用。自2009年出版《國有企業與競爭中性原則》之后，2011年，OECD在《競爭中性與國有企業：挑戰與政策選擇》中，[9]對競爭中性原則賦予更加一般化定義，討論在一國或區域內部構建公平競爭環境。此后，OECD競爭中性原則主要從貿易和投資角度，討論國有企業在全球經濟中扮演的角色、產生的影響以及防范機制。OECD競爭中性原則包括：競爭中性定義、識別標準、評價準則、投訴機制、約束和懲罰機制，構成一個完整的競爭中性原則實施體系，旨在指導國有企業在公平競爭基礎上參與國際貿易和投資活動，減少政府干預和補貼，提高透明度。[10]近年來，歐盟、美國等發達經濟體都在大力推行競爭中性原則。

　　（四）我國國有企業的市場化改革動態

　　國有企業改革是我國經濟發展的內在需要。1993年黨的十四屆三中全會通過的《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》明確提出，“國家要為各種所有制經濟平等參與市場經濟創造條件，對各類企業一視同仁”。2002年黨的十六大報告繼續上述思路，指出要“形成各種所有制經濟平等競爭、相互促進新格局”。2013年黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，“國家保護各種所有制經濟產權和合法利益，保證各種所有制經濟依法平等使用生產要素、公開公平公正參與市場競爭、同等受到法律保護，依法監管各種所有制經濟”。黨的十九屆四中全會將十八屆三中全會“平等使用生產要素”更改為“平等使用資源要素”。2020年5月，中共中央、國務院發布《關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》，再次重申堅定不移深化市場化改革方向的決心，把社會主義市場經濟體制確認為“社會主義基本經濟制度”的一部分，要求最大限度減少政府對市場資源的直接配置和對微觀經濟活動的直接干預，實行更加積極主動的開放戰略，全面對接國際高標準市場規則體系。

　　我國國企市場化改革取得積極進展。截至2019年年底，國資系統監管企業資產總額201.3萬億元，比2012年增加129.9萬億元，年均增長16%；2019年國資系統監管企業實現營業收入59.1萬億元，比2012年增加21.1萬億元，年均增長6.5%；實現利潤總額3.6萬億元，比2012年增加2萬億元，年均增長8.8%。[11]與發達國家相比，我國國有企業總體規模、在經濟中的角色和對全球貿易的影響非常突出。在OECD樣本分析的40個國家，除中國之外的其他國家2015年年底政府全資或控股的國有企業合計2467家，市值2.4萬億美元，雇傭920萬人；中國中央政府控制的國有企業有51341家，市值29.2萬億美元，雇傭2020萬人。[12]2019年“財富500強”按銷售收入排名最大公司中，中國大陸和香港、臺灣地區有129家，第一次超過美國的121家，其中大陸公司多數是國有企業。[13]2017至2019年，進入世界500強的全國國有資本系統監管企業從67家增加到80家，營業總收入、利潤總額分別增長17.3%、20.6%，營業收入利潤率提高0.4個百分點至5.9%，累計上交稅費10.9萬億元。其中，中央企業營業總收入、利潤總額分別增長17.3%、29.1%，營業收入利潤率提高0.7個百分點至6.1%，擁有有效專利總量約77萬項，上交國有資本收益2372億元、財政專項利潤3000億元。[14]但總體而言，我國國有企業盈利能力和生產效率低于民營企業。IMF在2020年與中國第四條款磋商時表示，若中國國企生產效率提高到與民營企業的水平，中國經濟中長期產出將會提高約4%。

　　二、雙循環新發展格局對國有企業改革的新發展要求

　　加快形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，是黨中央基于百年未有之大變局和世紀未有之大疫情的影響，積極籌劃以更深層次的改革、更高水平的開放加快形成內外良性循環的戰略抉擇。國有企業特別是中央企業作為國民經濟中骨干企業在構建雙循環新發展格局中被賦予新的職責。

　　（一）國有企業應成為暢通國內大循環的戰略支撐

　　2021年，我國在全面建成小康社會之后，開始邁上全面建設社會主義現代化國家的新征程。面對經濟全球化逆風、保護主義和“去中國化”甚囂塵上的日趨復雜的外部形勢，作為第二大經濟體，過去資源和市場“兩頭在外”的經濟模式不利于我國經濟可持續、高質量發展。在新發展階段，國有企業必須充分發揮國內超大規模市場優勢，認真貫徹新發展理念，提升產業鏈供應鏈現代化水平，大力推動科技創新，打造未來發展新優勢，促進高質量發展。

　　國有企業應在暢通國內大循環、優化產業鏈供應鏈，構建國內大市場方面發揮戰略支撐作用。一是通過戰略性重組和專業化整合，實現大規模集成創新，促進經濟結構轉型和產業產品升級，解決產能過剩和資源閑置問題。國有企業要抓住數字化轉型和綠色發展新機遇，大力推進科技創新，通過技術賦能和深化改革，不斷提升自身的經濟競爭力、創新力、控制力、影響力和抗風險能力。二是國有企業應發揮產業鏈效應，引導上下游產業鏈上不同所有制企業，共同確保國民經濟生產、流通、分配和消費等各環節有序連接、高效運行。要以國有大型龍頭企業為主體，圍繞重點產業鏈、重大投資項目打通堵點、連接斷點，形成上下游、產供銷、大中小企業協同發展的局面，以加強要素保障，保證各類市場和生活服務業正常供給，暢通產業循環、市場循環、經濟社會循環。三是國有企業要加大關鍵基礎材料、核心基礎零部件、先進基礎工藝、產業技術基礎和基礎裝備投入，著力補齊產業鏈的短板及缺失環節，構建完整的生產供應體系，打造具有戰略性和全局性的產業鏈。在重要行業和關鍵領域發揮保障作用，強化維護國家安全和產業基礎的能力，提升國防軍工、能源資源、糧食、戰略性網絡基礎設施等領域的保障水平。

　　（二）國有企業應成為連接國際國內循環的橋梁紐帶

　　新發展格局以國內大循環為主體，絕不是關起門來封閉運行，而是通過發揮內需潛力，使國際國內兩個市場更好聯通、國際國內兩種資源更好利用，實現更加強勁可持續發展。國有企業在聯通國際國內循環、利用國際國內兩個市場和兩種資源等方面應發揮橋梁紐帶作用。

　　國有企業應利用“十四五”期間我國實施更大范圍、更寬領域、更深層次對外開放的契機，依托我國市場優勢，全面深度參與國際合作，促進國際國內雙循環，促進國際國內兩個市場良性發展。一是順應全球產業鏈供應鏈向北美、歐洲和亞洲三大區域匯集的時代潮流，繼續實施好“走出去”戰略，加強與跨國公司在生產性服務業和服務貿易等領域的利益捆綁，推動形成共生的產業鏈供應鏈價值鏈，并努力推進價值鏈向高端發展，促進更好利用國際市場資源。二是以共建“一帶一路”高質量發展為紐帶，按照共商共建共享原則，在沿線國家基礎設施建設中積極引入中國龍頭企業的龍頭產品，提供一流質量和一流服務，塑造以中國制造、中國創造為關鍵技術的國際生產體系。三是在國內市場，國有企業應利用好自貿試驗區和服貿試驗區，加強與外資企業的合作，發揮“頭雁效應”推動形成一批產業鏈集群，促進協同發展。同時，主動擴大進口，推動實現進出口平衡，為全球提供總需求，提高我國在國際經濟舞臺上的話語權和影響力。

　　（三）國有企業應成為由過去不斷融入國際循環逐步轉向引導國際資源融入國內循環的主力軍

　　改革開放以來，按照國內發展的實際需要，我國經濟以國有企業為代表，通過向國際市場“要資金”“要技術”“要資源”“要市場”到“要規則”，不斷融入國際大市場。在改革開放初期，我國經濟百業待興，但發展缺乏啟動資金，對外“要資金”旨在解決發展的資金瓶頸，“要技術”解決基本發展需要。加入世界貿易組織后，我國快速成長為世界加工廠，兩頭在外的生產模式，對外不僅“要資源”，而且“要市場”，“要規則”則是更高層次的發展需要。在這個過程中，國有企業經營管理也經歷了“學樣”“跟跑”“并跑”到在一些領域“領跑”的過程，推動我國經濟也由封閉不斷融入國際大循環，成為全球第二大經濟體和世界貿易大國。

　　新發展階段，我國經濟將在更高水平推進開放，我國市場空間大、資源充足、配套產業齊全、發展經營豐富，這預示著我國未來發展前景仍然向好，不僅對大型跨國公司具有較強的吸引力，而且我國會成為發展中國家自身發展過程中“要資金”“要技術”“要資源”“要市場”的對象國。在這個過程中，國有企業是重要平臺，也是為其他發展中國家提供發展資源和發展經營的重要實體，成為引領全球企業融入國內市場的主力軍，在推動全球共同富裕、構建人類命運共同體方面發揮重要作用。

　　三、構建新發展格局中國有企業改革的基本思路與路徑

　　（一）新發展階段國有企業改革的基本思路

　　新發展階段，推進國有企業改革需要處理好三組關系，通過先易后難、穩步推進，確保我國國有企業有效服務于構建新發展格局，成為與市場經濟相適應的、和其他企業一起公平參與全球和國內市場競爭、與全球貿易規則有效對接的實體。

　　一是處理好繼承和創新的關系。在宏觀層面，客觀認識到我國國企在社會主義市場經濟體制中的基礎性作用，通過頂層設計優化國有經濟布局和結構，做到國有資本有進有退；在微觀層面，國企改革因企施策，協調好社區、企業、職工等多重關系，推動國企改革實現帕累托優化，提高公共資源的配置效率。

　　二是處理好政府和市場的關系。國企是政府干預資源配置、參與微觀經濟活動的重要手段。國企改革說到底是調整政府與市場之間關系，盡可能發揮市場作用。對于涉及國家安全和國民經濟命脈等公共職責的行業領域，繼續發揮政府的作用，做大做強這些領域的國企；對于其他領域，應發揮市場作用，通過公平競爭提高企業生產率。

　　三是處理好發展和安全的關系。統籌好發展和安全兩件大事是黨的十九屆五中全會作出的重大部署。發展是安全的保障，是解決我國一切問題的基礎和關鍵。安全是發展的前提，沒有安全就無從談發展。當前，我國經濟正處在轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的攻關期，實現高質量發展還有許多短板弱項。國企改革必須統籌好發展和安全的關系，通過改革增強競爭能力和風險防控能力，促進高質量發展。

　　（二）構建新發展格局中國有企業改革路徑

　　為適應構建雙循環新發展格局要求，必須從戰略高度，以開放心態，多措并舉，推進國有企業改革。

　　1.堅持新發展理念，明晰責權，大力推進國有企業分類核算、分類考核

　　在摸清國有企業“家底”，全面梳理中央和地方國有企業基本情況的前提下，按國有資本總體布局，清晰界定每一家國有企業職責范圍，建立國有企業“退出”機制。同時，積極推進國有企業分類核算和考核制度。國有企業的公共服務職能要作為公益性企業進行管理，必須與商業活動相分離。若在機構上不能分離，則必須先在會計上實行分離，進行分類核算，分類考核。政府對國有企業公益性業務成本，要給予公平、透明、可問責的補償。此外，定期審核評估每一家國有企業存在的必要性。對于符合國有資本布局優化和結構調整的國有企業，支持其通過并購和專業化整合發揮龍頭作用，提高經營效率和整體競爭力。對于競爭性行業和領域，包括能源、鐵路、電信、公用事業等行業競爭性環節，積極推進市場化改革，吸引更多社會資本投入。對于那些不具備競爭力的非主營業務和不良資產，則采取合適方式退出。

　　2.適應“三新一高”戰略需要，頂層設計國有企業改革工程

　　國有企業改革是一項系統性工程。在新發展階段，要貫徹新發展理念，將國有企業改革納入構建雙循環新發展格局、促進高質量發展中進行統籌謀劃、統一部署，研究確定國有資本總體布局、明確界定國有企業公共職責及其權責，確保國有資本進一步向涉及國家安全、國民經濟命脈重要行業領域以及戰略性新興產業集中，夯實國民經濟和社會發展的基礎，發揮國有企業在暢通國內大循環中的引領作用，促進行業高質量發展，維護產業鏈、供應鏈、價值鏈安全。同時，按照新發展階段全面依法執政、提高國家治理能力的要求，健全完善與國有企業相關的法律法規，特別要健全管資本為主的國有資產監管體制，確保國有資本運營和國有企業改革有法可依、有章可循、程序合法，并清理廢除妨礙統一市場和公平競爭的各種規定。

　　3.切實提升國有企業經營效率，有效增強參與構建雙循環新發展格局的核心競爭力

　　打鐵必須自身硬，國有企業改革應加強財務管理，通過“他律”促進企業治理改革提高經營效率。提升經營效率，既是國有企業改革的出發點，也是增強公共資源配置的基本要求。第一，參照《OECD國有企業治理指引》，建立完善的現代治理結構和機制，著力健全完善國有企業激勵結構、經營者選擇機制和監督機制、決策權力配置等，進一步提高國有企業治理水平，提高國有企業效率。第二，完善國有企業信息披露制度，提高透明度。制定不同行業企業資產負債表編制格式，全面要求所有行業、所有類型的國有企業披露其商業性業務資產負債表，對于公益性業務，在不涉密的情況下也鼓勵披露。積極研究編制公共部門資產負債表的可行性。當前要按《關于加強國有企業資產負債約束的指導意見》要求，將所有國有企業納入資產負債約束管理體制，并根據行業特征設置資產負債約束指標標準，嚴格控制產能過剩行業的國有企業資產負債率，有效防范國有企業的經營風險向財政風險轉變。第三，積極穩妥推進混合所有制改革，提升國有企業活力和競爭力。不斷拓寬混合所有制改革領域和范圍，根據國有企業所在行業特征，合理設計和優化股權結構，引進不同少量私人股權，增強國有企業活力。以混合所有制改革為抓手，在產業鏈供應鏈上與民營企業、中小企業深化合作，維護穩住產業鏈價值鏈，切實增強國有經濟競爭力、創新力、控制力、影響力、抗風險能力。

　　4.以嫁接國際國內兩個循環為宗旨，建立健全符合國際慣例的補貼體系

　　對標國際標準，參照競爭中性原則，深化國內補貼機制改革。首先，要確保補貼政策遵循市場導向原則、競爭中性原則和有法可依原則，對國有企業、私人企業和外企一視同仁。可借鑒發達國家政策經驗，補貼可向中小企業傾斜，通過國家科研經費和政府資助形式支持中小企業進行新技術研發與產業化。其次，要總量控制財政補貼規模。遵循國際慣例，補貼集中在研發與綠色發展等領域，[15]包括支持基礎研究、競爭前技術的研發活動以及支持企業在節能環保、清潔生產技術的應用與相關投資方面。再次，改變現有直接補貼企業的做法，可借鑒美國、日本和德國的通行做法，將補貼資金打包撥給公共科技服務體系，支持其單獨研發提供可擴散的技術，并為企業提供其他技術服務，或者支持其與企業聯合研發，促進技術進步。[16]最后，加強補貼紀律。可借鑒歐盟國家援助制度，建立國家補貼制度，規范各級政府補貼行為，建立懲戒制度，確保市場公平競爭。

　　[ 參 考 文 獻 ]　

　　[1][8]OECD.OECD Guidelines on Corporate Governance of State-Owned Enterprises[R].Paris: OECD Publishing,2015.　

　　[2][3][4][5][6][7]IMF.State-Owned Enterprises: The Other Government[R]. IMF Fiscal Monitor:47-74, Washington, DC,April 2020. 　　[9]OECD.Competitive Neutrality and State-Owned Enterprises: Challenges and Policy Options[R]. Paris: OECD Publishing,2011. 　　[10]OECD.Competitive Neutrality：Maintaining a Level Playing Field between Public and Private Business[R]. Paris: OECD Publishing,2012.

　　[11]郝鵬.深入實施國企三年行動推動國資國企高質量發展[J].求是,2021(2).　

　　[12]OECD.The Size and Sectoral Distribution of State-Owned Enterprises [R]. Paris: OECD Publishing,2017. 　　[13]2019年財富世界500強排行榜[EB/OL].財富中文網,http://www.fortunechina.com/fortune500/c/2019-07/22/content_339535.htm,2019-7-22. 　　[14]國企改革“1+N”政策落實落地央企公司制改制全面完成[EB/OL].國務院新聞辦公室,http://www.scio.gov.cn/video/42600/42601/Document/1689445/1689445.htm, 2020-10-12. 　　[15]張春霖.CPTPP關于其國企規則的例外和豁免規定[EB/OL].財新網,http://opinion.caixin.com/2020-11-27/101633005.html,2020-11-27.

　　[16]肖紅軍,陽鎮,姜培寧.平臺型企業發展:“十三五”回顧與“十四五”展望[J].中共中央黨校（國家行政學院）學報,2020(6).　

　　[作者簡介]熊平安，上海商學院教務處處長、副教授；秦月星，財政部國際經濟關系司研究處處長、副教授。　　 　　①注：自2017年12月12日在世界貿易組織第11屆部長級會議期間，美國、歐盟和日本三國貿易部長發表第一個聯合聲明以來，三方已經聯合發布了7份與國際經貿規則相關的聯合聲明，試圖通過多邊規則對非市場導向政策特別是政府補貼帶來的產能過剩問題進行規范。